Informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas. Consejo de Derechos Humanos, 2014
A/HRC/27/52, 11 Agosto 2014
Consejo de Derechos Humanos
27° período de sesiones
Informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, Victoria Tauli-Corpuz
Resumen
Este informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas se presenta al Consejo de Derechos Humanos en cumplimiento de sus resoluciones 15/14 y 24/9. Se trata del primer informe de Victoria Tauli-Corpuz, que asumió su mandato el 2 de junio de 2014. En él, la Relatora Especial presenta algunas consideraciones preliminares sobre el estado de aplicación de las normas internacionales relativas a los pueblos indígenas y sobre su concepción de su labor como Relatora Especial en ese contexto. El informe conlleva, en forma de adiciones, varios informes del Relator Especial anterior.
La Relatora Especial observa que hay una sólida base jurídica y normativa sobre la que progresar en la efectividad de los derechos de los pueblos indígenas, y que ha habido numerosos avances a este respecto, que la Relatora Especial espera examinar y documentar a lo largo de su mandato.
1. Este informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas se presenta al Consejo de Derechos Humanos en cumplimiento de sus resoluciones 15/14 y 24/9. Se trata del primer informe de Victoria Tauli Corpuz, que asumió su mandato el 2 de junio de 2014. La Relatora Especial agradece al Consejo de Derechos Humanos que le haya confiado la importante tarea de desempeñar este mandato y se compromete a hacerlo de manera imparcial y constructiva con arreglo a los requisitos fijados por el Consejo. También da las gracias a los numerosos grupos y organizaciones indígenas que ya han colaborado con su mandato, afirma su sólido compromiso con su función de Relatora Especial y reconoce humildemente la responsabilidad que entraña.
2. En el informe, la Relatora Especial presenta algunas consideraciones preliminares sobre el estado de operacionalización de las normas internacionales relativas a los pueblos indígenas y sobre su concepción de su labor como Relatora Especial en ese contexto. El informe tiene cuatro partes.
10. Existe una sólida base jurídica y política sobre la cual construir la implementación de los derechos de los pueblos indígenas, y ha habido numerosos avances, que la Relatora Especial espera examinar y documentar a lo largo de su mandato. Sin embargo, los pueblos indígenas en todo el mundo siguen enfrentando muchos desafíos. Como se señaló anteriormente, un aspecto central del mandato de la Relatora Especial es examinar las vías y medios para superar los obstáculos para la plena y efectiva protección de los derechos de los pueblos indígenas. Como un paso inicial, y teniendo en cuenta que se trata de su primer informe al Consejo de Derechos Humanos, la Relatora Especial desea identificar a grandes rasgos algunos de los obstáculos que se presentan en mayor o menor medida en todos los países en los que viven pueblos indígenas.
11. Los obstáculos identificados en la presente sección son los siguientes: (a) la deficiencia o la renuencia de los gobiernos para reconocer a los pueblos indígenas; (b) las dificultades para el desarrollo de medidas prácticas de implementación de los derechos; (c) los procesos inconclusos de reconciliación y reparación de errores históricos; (d) la persistencia de actitudes negativas hacia los pueblos indígenas en el seno de las sociedades más amplias en las que viven; y (e) las condiciones sociales y económicas que impiden a los pueblos indígenas el pleno ejercicio de sus derechos humanos. La lista, por supuesto, no es completa ni exhaustiva y los obstáculos identificados anteriormente están en muchos aspectos interrelacionados. Se señala, sin embargo, para proporcionar un marco para la comprensión acerca de dónde es necesario seguir trabajando y para ayudar en el desarrollo de medidas para la acción. La Relatora Especial es plenamente consciente de las dificultades que supone afrontar y superar esos problemas persistentes, pero espera ser capaz de avanzar en enfrentar algunos de los obstáculos en el transcurso de su mandato.
A. El reconocimiento de los pueblos indígenas
12. Un obstáculo para la implementación de las normas internacionales de derechos humanos relativos a los pueblos indígenas se refiere a cómo se aplica el concepto de "pueblos indígenas" en relación a determinados grupos, pues su aplicación puede hacerse de manera tanto sobre- o sub- incluyente: el marco de derechos indígenas puede aplicarse en relación con grupos que comparten características similares con los pueblos indígenas de todo el mundo y, en menor medida, a grupos que no las tienen. Es evidente que la situación de derechos humanos de los diversos grupos alrededor del mundo es diversa y compleja, y varía de país en país y de una comunidad a otra, sin embargo hay cuestiones y circunstancias que son comunes a ciertos grupos que generalmente se identifican como pueblos indígenas. A la Relatora Especial le preocupa que, al no reconocer a ciertos grupos como pueblos indígenas, los Estados y otros actores poderosos soslayen la aplicación de las normas internacionales y los mecanismos de protección que son más apropiados para hacer frente a los tipos de problemas de derechos humanos que tales grupos enfrentan en común con grupos que en todo el mundo son generalmente identificados como indígenas.
13. A ese respecto, la Relatora Especial desea enfatizar que esto no es un problema resultante de, o que puede ser resuelto por, intentando llegar a una definición internacional de "pueblos indígenas". Como suele repetirse en la literatura sobre el tema, no existe tal definición. La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas no intenta proporcionar una definición, aunque sí afirma que los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propia identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones (art. 33). Por su parte, el Convenio No. 169 (1989) de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes se refiere a la autoidentificación "como un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio" (art. 1, párr. 2) y se señala que la Convención se aplicará a aquellos pueblos "cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones", y a aquellos que descienden de poblaciones pre-coloniales y que conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas (art. 1, párr. 1).
14. La Relatora Especial observa con especial preocupación que varios Estados tienen criterios un tanto restrictivos en materia de reconocimiento de la condición de indígena. Eso puede dar lugar a concepciones sobre los derechos sobre las tierras, políticas de desarrollo socioeconómico, entre otros ámbitos, que pueden no contemplen las circunstancias, los problemas y las experiencias distintivas que enfrentan los pueblos indígenas, sobre todo en relación con la tierra, distintas culturas y modos de vida, la discriminación y la exclusión, y la desventaja. Los enfoques que no reconocen a los pueblos indígenas o no admiten que determinados grupos pueden enfrentar problemas particulares similares a los de otros pueblos indígenas del mundo, no permiten emplear herramientas y recursos claves que ofrece el marco internacional sobre pueblos indígena - un marco que fue elaborado, precisamente, para responder a las preocupaciones de los pueblos indígenas de una manera que tenga en cuenta sus contextos y experiencias distintivas.
15. La Relatora Especial es plenamente consciente de que se trata de un tema sensible en muchas zonas, especialmente en el contexto de África y Asia, en donde muchos grupos pueden ser considerados, en un sentido literal, indígenas o nativos de las zonas en las que siguen viviendo. El Grupo de Trabajo de Expertos sobre Poblaciones / Comunidades Indígenas en África de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblo abordó este problema y señaló acertadamente que "si el concepto de indígena está vinculado exclusivamente con una situación colonial, nos dejaría sin un concepto adecuado para analizar las relaciones estructurales internas de desigualdad que han persistido después de la liberación del dominio colonial ". Por consiguiente, el Grupo de Trabajo señaló que la comprensión del término pueblos indígenas "debe poner mucho menos énfasis en las anteriores definiciones que se centraban en la aboriginalidad ... La atención debe estar en mayor medida en los planteamientos más recientes que se centran en la autodefinición como indígenas, que entraña una identidad claramente diferenciada respecto de otros grupos dentro de un Estado ".[1]
16. Por tanto, es necesario aplicar un enfoque flexible que tenga en cuenta los atributos principales que distinguen a los pueblos indígenas de los grupos minoritarios o de otras comunidades locales. A ese respecto, la Relatora Especial acoge con satisfacción y adopta el enfoque del Relator Especial anterior, un enfoque centrado en los derechos que plantea si el marco internacional relativo a los derechos de los pueblos indígenas resulta útil para tratar las problemáticas y las preocupaciones que enfrentan los grupos en cuestión. En particular, el Relator Especial anterior afirmó que el mandato es relevante para esos grupos "que son indígenas en los países en los que viven, que tienen identidades distintivas y formas de vida, y que se enfrentan a problemáticas de derechos humanos muy particulares relacionadas históricamente a diversas formas de opresión, como el haber sido despojados de sus tierras y recursos naturales y la negación de su expresión cultural "(A / HRC / 15/37 / Add.1, párr. 213). En cualquier caso, en consonancia con la práctica de otros mecanismos internacionales de derechos humanos y del anterior Relator Especial, la Relatora Especial no aceptará necesariamente prima facie la determinación de un Estado sobre la condición indígena de un grupo, sin tener en cuenta otros factores al examinar la situación específica de derechos humanos de un grupo dentro de un país en particular.
B. Desafíos para la implementación práctica de los derechos de los pueblos indígenas
17. Desde que se adoptó la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas por la Asamblea General en 2007, su implementación sigue estando un tanto en una etapa formativa. Los Estados se enfrentan a diversas dificultades en la operacionalización de los derechos de los pueblos indígenas, que incluyen la falta de conciencia sobre los derechos y los estándares, dificultades en la identificación de pasos prácticos para la implementación, e interpretaciones contradictorias sobre el contenido de los derechos. Ciertamente, además de abordar las cuestiones identificadas en la presente subsección, también es necesario que los Estados demuestren voluntad política, capacidad técnica y compromiso financiero con el fin de que la operacionalización pueda tener lugar y tener éxito, aunque como Relatora Especial no voy a entrar en profundidad en aquellos factores aquí.
1. La falta de conciencia y comprensión de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas
18. Una cuestión inicial es la falta de conciencia y comprensión de la Declaración y otros instrumentos pertinentes entre los actores estatales y no estatales. En su primer informe al Consejo de Derechos Humanos, el Relator Especial anterior identificó varios mecanismos para la puesta en práctica de la Declaración, y recomendó específicamente a los Estados "hacer esfuerzos para crear conciencia [de la Declaración] y proporcionar capacitación técnica a funcionarios del gobierno, miembros del poder legislativo y de las instituciones nacionales de derechos humanos, autoridades judiciales y todos los demás agentes pertinentes, incluida la sociedad civil y los propios pueblos indígenas "(A/HRC /9/9, párr. 58). Aunque muchos Estados han hecho avances significativos en este sentido, dentro de otros Estados todavía hay un conocimiento muy insuficiente, entre los actores relevantes, acerca de las normas internacionales relativas a los pueblos indígenas.
2. Necesidad de esfuerzos de implementación concertados
19. No obstante, aun cuando las autoridades estatales tengan conocimiento de las normas internacionales, se necesita mayor orientación sobre cómo implementar las normas. Un primer paso es, sin duda, proceder en conjunto con los pueblos indígenas, a evaluar las necesidades, identificar las prioridades y elaborar planes estratégicos de acción con metas y plazos para su implementación. Labores de planificación que tengan en cuenta e incorporen medidas para implementar los derechos de los pueblos indígenas pueden tener lugar en el contexto general de educación, salud, vivienda, elecciones, gobernanza local, y estrategias de desarrollo de los recursos (véase A / HRC / 24/41, párrs . 49-51), así como en otras áreas. Involucrar a los pueblos indígenas desde el principio en la planificación permitirá agilizar la puesta en marcha de la implementación y evitar conflictos en el camino acerca de su desarrollo; sin embargo, este es un paso que suele pasarse por alto.
20. Como parte del proceso de planificación, líneas de base e indicadores también pueden servir como puntos de referencia para orientar la acción y medir los avances. Ellos pueden ser establecidos tanto a nivel internacional como nacional, a través de la creación de nuevos indicadores y nuevas formas de recolección de datos, o a través de la desagregación de los datos existentes para garantizar que las situaciones de los pueblos indígenas se entienden y sus necesidades son evaluadas. En el nivel más básico, los indicadores deben ayudar a detectar la discriminación, la desigualdad y la exclusión, y permitir que se hagan comparaciones entre los pueblos indígenas y otros grupos sociales. En cualquier caso, es esencial que los pueblos indígenas participen en la definición de los temas a tratar y los indicadores utilizados, y que se tengan en cuenta los puntos de vista de los propios pueblos indígenas sobre el bienestar y sus visiones para el futuro.
21. Por cierto, también es útil a ese respecto identificar qué medidas han tenido buen resultado para tratar de replicar las experiencias exitosas en otros contextos. Si bien no es ningún secreto que las buenas prácticas para la promoción y protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas todavía son pocas y aisladas, están surgiendo ejemplos. Al respecto, un aspecto central del mandato de la Relatora Especial es la identificación de buenas prácticas, y espera contribuir a documentar las experiencias positivas en el transcurso de su mandato. Los Estados, los propios pueblos indígenas, las organizaciones no gubernamentales y el sistema de las Naciones Unidas también juegan un rol importante en el intercambio de experiencias sobre buenas prácticas donde se están produciendo, y deben aprovechar los procesos de presentación de informes ante los mecanismos internacionales de derechos humanos, tales como los órganos de tratados de las Naciones Unidas y el examen periódico universal, para resaltar ejemplos.
22. También es importante obtener informes sobre buenas prácticas y obstáculos desde diversos organismos, programas y fondos de las Naciones Unidas y otras instituciones multilaterales que tengan políticas sobre los pueblos indígenas en que se utilice la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas como punto de referencia. En relación con ello está el grado de aplicación del enfoque de desarrollo basado en los derechos humanos para atender a las situaciones específicas de los pueblos indígenas. El entendimiento común de un enfoque basado en los derechos impulsado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos, en colaboración con el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, es un marco importante que vincula la agenda de desarrollo con los derechos económicos, sociales y culturales.
3. Interpretaciones contradictorias sobre el contenido de los derechos principales
23. Con todo, los pasos descritos anteriormente seguirán sin resolver algunas de las cuestiones más complejas relacionadas con la implementación de los derechos de los pueblos indígenas. Todavía hay interpretaciones contradictorias entre actores clave acerca del contenido de los derechos principales de los pueblos indígenas y discrepancias sobre cómo los derechos se han de aplicar en situaciones específicas, especialmente cuando hay derechos e intereses en pugna y se necesita llegar a un balance entre los distintos derechos. Las diferentes interpretaciones que de los derechos tienen los Estados, los pueblos indígenas, las empresas, las organizaciones no gubernamentales y otros agentes dan lugar a una aplicación desigual de las normas y obstaculizan los avances en la implementación de los derechos. La Relatora Especial ha observado que existen diferencias de interpretación sobre todo en relación con los derechos sobre las tierras y los recursos; el cumplimiento de la obligación de los Estados a consultar a los pueblos indígenas y obtener su consentimiento libre, previo e informado en los asuntos que les afectan; y la armonización de los sistemas de gobierno y justicia estatales y consuetudinarios indígenas.
24. La Relatora Especial observa que aún queda mucho trabajo por hacer para asegurar que los Estados y los pueblos indígenas logren encontrar un terreno común y llegar a acuerdo sobre las cuestiones más controvertidas. En ese sentido, Estados e indígenas a menudo suelen atrincherarse en sus posiciones y adoptan enfoques de confrontación, una tendencia especialmente notaria en el contexto del aprovechamiento de los recursos naturales.
25. A ese respecto, es esencial contar con la asistencia y orientación de los mecanismos internacionales de derechos humanos y otros expertos externos. En primer lugar, los actores internacionales y otros actores externos pueden ayudar a proporcionar orientación y una comprensión más profunda del contenido de las normas internacionales de derechos humanos. El mandato de la Relatora Especial puede desempeñar, y ya ha desempeñado, un papel crucial al respecto, al igual que la labor de otros mecanismos internacionales de derechos humanos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, las Naciones Unidas para los órganos de tratados y los mecanismos regionales de derechos humanos, y el trabajo de la Secretaría.
C. Necesidad insatisfecha de reconciliación y reparación de agravios históricos
27. También dificulta el goce pleno y efectivo de los derechos de los pueblos indígenas el que todavía no se hayan adoptado medidas de reconciliación con los pueblos indígenas y de reparación de las violaciones de derechos humanos cometidas.
29. Cabe señalar que el carácter público de esas disculpas contribuye a su eficacia.
34. La persistencia de las percepciones negativas respecto de los pueblos indígenas en el seno de las sociedades en las que viven, incluidos sus gobiernos, inciden en la reconciliación todavía pendiente e impiden la plena efectividad de los derechos de los pueblos indígenas. Como se expone más detalladamente a continuación, la Relatora Especial observa que hay diversas actitudes de este tipo hacia los pueblos indígenas: de las actitudes manifiestamente perjudiciales a la ignorancia o la infravaloración de las identidades y los modos de vida particulares de los pueblos indígenas y a la incomprensión de las razones por las que hay que proteger sus derechos.
42. Las condiciones sociales y económicas de los pueblos indígenas, desventajosas en casi todo el mundo con respecto a la mayoría de la población de las sociedades en las que viven, constituyen un obstáculo para el pleno ejercicio de sus derechos humanos. Mientras no gocen de unas condiciones mínimas de bienestar, los pueblos indígenas no podrán prosperar verdaderamente manteniendo intactos sus derechos. Según un gran número de indicadores diferentes, los indígenas registran peores resultados que sus contrapartes no indígenas en materia de desarrollo, sobre todo en lo tocante a los niveles de pobreza, educación, salud, desempleo, condiciones de vivienda, agua potable y saneamiento.
43. Ciertamente, algunos países en los que viven pueblos indígenas afrontan enormes problemas de desarrollo y que estos pueblos son un grupo entre los muchos del país que tienen dificultades a ese respecto. Así y todo, los pueblos indígenas tienen problemas particulares y es necesario diferenciar las medidas encaminadas a subsanar las disparidades sociales y económicas de las dirigidas a otros grupos desfavorecidos..
44. Ante todo, es necesario comprender la relación entre las actuales situaciones de desventaja de los pueblos indígenas y el hecho de que históricamente se les hayan denegado sus derechos a la libre determinación, la tierra y los recursos, y a derechos conexos esenciales para su desarrollo económico y social. De hecho, el desarrollo en el mundo se ha producido históricamente, y aún se produce, a expensas de los pueblos indígenas; a menudo se los ha despojado de tierras y recursos en su detrimento y en beneficio del desarrollo ajeno.
46. Además, habida cuenta del carácter único de sus culturas y modos de vida, también debe señalarse que el desarrollo económico y social de los pueblos indígenas puede ser diferente del de otros sectores de la población.
IV. Comentarios preliminares sobre la visión de la Relatora Especial para el mandato
48. De conformidad con el mandato que le confió el Consejo de Derechos Humanos, la Relatora Especial tiene la intención de trabajar en los ámbitos de los que generalmente se ocupan los titulares de mandatos de procedimientos especiales, a saber: la promoción de buenas prácticas, las evaluaciones de países, las comunicaciones sobre presuntas violaciones de derechos humanos y los estudios temáticos. Al trabajar en esos ámbitos, coordinará sus actividades con los otros dos mecanismos de las Naciones Unidas con mandatos específicos sobre los pueblos indígenas y con los órganos de tratados y los sistemas regionales de derechos humanos. En toda esta labor, la Relatora Especial pretende seguir y reforzar las observaciones y las recomendaciones formuladas por sus predecesores.
49. En el actual contexto mundial, en el que la comunidad internacional está elaborando la agenda para el desarrollo después de 2015, la Relatora Especial constata la importancia de supervisar la manera en la que los derechos de los pueblos indígenas al desarrollo, la tierra, los territorios, los recursos y la cultura, entre otros, se examinarán en esa labor mundial. Es consciente de que la integración del enfoque del desarrollo basado en los derechos humanos y la incorporación de los derechos humanos en las políticas generales siguen siendo bastante marginales en el conjunto de los programas mundiales y nacionales de desarrollo. Reflejo de esa realidad es la manera en la que los pueblos indígenas fueron en general dejados de lado en la concepción, las metas, los indicadores y la aplicación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
50. Guardan estrecha relación con la agenda para el desarrollo los tratados y los acuerdos multilaterales y bilaterales de carácter mundial y regional sobre inversión y comercio suscritos por Estados en los que hay pueblos indígenas. Muchos de esos tratados y acuerdos repercuten directamente en la consideración y el uso de las tierras, los territorios, los recursos y los sistemas tradicionales de conocimiento de los pueblos indígenas. En el pasado, algunos pueblos indígenas participaron en las negociaciones del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio de la Organización Mundial del Comercio (OMC) debido a las repercusiones que podía tener en sus derechos al conocimiento tradicional, por ejemplo en relación con el uso de plantas medicinales. Algunos acuerdos que permiten la liberalización y la desregulación de leyes y políticas vigentes y tienen el efecto de menoscabar normas de derechos humanos, sociales y ambientales en vigor, pueden ser perjudiciales para los pueblos indígenas. Debe trabajarse mucho más para comprender cabalmente la manera en la que esos tratados y acuerdos pueden socavar o reforzar los derechos de los pueblos indígenas y el modo en el que configuran las trayectorias de los planes nacionales de desarrollo económico.
51. Habida cuenta del agravamiento de la crisis ambiental y de los esfuerzos cada vez mayores de la comunidad internacional para afrontarla, la Relatora Especial reconoce la necesidad de analizar los efectos de la crisis en los pueblos indígenas y velar por que las medidas encaminadas a mitigarlos no redunden en una mayor marginación de los pueblos indígenas y en nuevas violaciones de sus derechos. La Relatora Especial tiene la intención de examinar cómo afecta la situación ambiental a los derechos humanos de los pueblos indígenas y la manera en la que las decisiones, las políticas y los programas adoptados en el marco de acuerdos ambientales multilaterales tienen en cuenta los derechos y los problemas de los pueblos indígenas y sus contribuciones a la resolución del problema.
52. Es obvio que los acuerdos y los tratados de inversión económica y comercio actuales y futuros, así como las convenciones sobre el medio ambiente y la cultura, repercuten directamente en los derechos económicos, sociales, ambientales y culturales de los pueblos indígenas.
V. Conclusiones
57. Tanto a nivel internacional como nacional, existe una sólida base jurídica y política sobre la cual avanzar en la implementación de los derechos de los pueblos indígenas, y ha habido numerosos avances al respecto.
58. Sin embargo, todavía hay numerosos obstáculos que impiden que los pueblos el pleno ejercicio de los derechos humanos, observables en mayor o menor medida en todos los países en los que viven.
59. Un obstáculo para la aplicación de las normas internacionales de derechos humanos relativas a los pueblos indígenas tiene que ver con la aplicación del concepto de "pueblos indígenas" en relación con ciertos grupos.
60. Al no reconocer a ciertos grupos como pueblos indígenas, los Estados y otros agentes soslayan la aplicación de las normas internacionales y los mecanismos de protección más apropiados para tratar los tipos de problemas de derechos humanos que esos grupos comparten con los que en todo el mundo suelen considerarse grupos indígenas.
61. Es necesario aplicar un enfoque flexible que tenga en cuenta los atributos esenciales que distinguen a los pueblos indígenas de los grupos minoritarios u otras comunidades locales. Ese enfoque debe centrarse en los derechos en cuestión y examinar si el marco internacional relativo a los derechos de los pueblos indígenas resulta útil para tratar las problemáticas y las preocupaciones que afrontan los grupos interesados.
62. Un segundo obstáculo consiste en las dificultades que tienen los Estados para en la operacionalización de los derechos de los pueblos indígenas. Esas dificultades se relacionan con la falta de conocimiento de los derechos y las normas; dificultades en la identificación de pasos prácticos para la implementación; e interpretaciones contradictorias del contenido de los derechos.
63. Con respecto a las dificultades que entraña la identificación de pasos prácticos para la implementación, es importante que los Estados, junto con los pueblos indígenas, procedan a una planificación estratégica, elaboren mecanismos de seguimiento e indicadores, y seleccionen las medidas que han dado buenos resultados e intenten replicar las experiencias exitosas.
64. Un tercer obstáculo para la plena y efectiva realización de los derechos de los pueblos indígenas es la falta de adopción de medidas de reconciliación con los pueblos indígenas y de reparación de las violaciones de derechos humanos cometidas en el pasado.
65. No hay un camino único o vía rápida de reconciliación, y la historia y el contexto de cada país harán necesariamente que las respuestas sean diferentes. No obstante, el proceso suele entrañar el reconocimiento de los agravios históricos, la adopción de medidas positivas de reparación y de resarcimiento de las manifestaciones contemporáneas de los daños pasados y la aplicación de medidas que garanticen que las violaciones no se repitan.
66. Un cuarto obstáculo a la plena efectividad de los derechos de los pueblos indígenas, asociado a las labores inconclusas de reconciliación, es la persistencia de percepciones negativas de los pueblos indígenas en el seno de las sociedades en las que viven, incluidos sus gobiernos.
67. Entre esas percepciones negativas están la discriminación, los prejuicios y las concepciones estereotipadas de los pueblos indígenas; las actitudes que vuelven invisibles a los pueblos indígenas para las sociedades dominantes de los países en los que viven, haciendo que sus contribuciones a la historia y la configuración social y cultural del presente de esos países se desconozcan o se minusvaloren; la incomprensión de las razones por las que hay que proteger los derechos de los pueblos indígenas y los métodos para conseguirlo; y la percepción de que los intereses de los pueblos indígenas se oponen a los de la sociedad dominante.
68. Finalmente las condiciones sociales y económicas de los pueblos indígenas, desventajosas en casi todo el mundo con respecto a la mayoría de la población de las sociedades en las que viven, constituyen un quinto obstáculo a su pleno ejercicio de los derechos humanos. Mientras no gocen de unas condiciones mínimas de bienestar, los pueblos indígenas no podrán prosperar verdaderamente manteniendo intactos sus derechos.
69. La Relatora Especial es plenamente consciente de lo difícil que es afrontar y superar los problemas persistentes, pero espera poder avanzar en la eliminación de algunos de esos obstáculos a lo largo de su mandato.
70. Además, la Relatora Especial se propone llevar a cabo su trabajo en los ámbitos de los que generalmente se ocupan los titulares de mandatos de procedimientos especiales, a saber: la promoción de buenas prácticas, las evaluaciones de países, las comunicaciones sobre presuntas violaciones de derechos humanos y los estudios temáticos..
71. Aunque hay muchas cuestiones que merecen estudios temáticos, para maximizar los efectos de sus investigaciones la Relatora Especial tiene la intención de centrar sus esfuerzos en los próximos tres años de su mandato en las cuestiones relacionadas con los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de los pueblos indígenas.
NOTAS
[1] African Commission on Human and Peoples’ Rights, Report of the African Commission's Working Group of Experts on Indigenous Populations Communities, submitted in accordance with the “Resolution on the Rights of Indigenous Populations/Communities in Africa”, adopted by the African Commission on Human and Peoples’ Rights at its 28th ordinary session (2005), pp. 92–93.
[2] La transcripción y la información adicional sobre la petión de disculpas están disponibles http://australia.gov.au/about-australia/our-country/our-people/apology-to-australias-indigenous-peoples.
[3] La información adicional sobre las disculpas está disponible en www.pm.gc.ca/eng/news/2008/06/11/pm-offers-full-apology-behalf-canadians-indian-residential-schools-system.
[4] Entre otros, la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, la Convención sobre la Diversidad Biológica, la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y el Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre.
Consejo de Derechos Humanos
27° período de sesiones
Informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, Victoria Tauli-Corpuz
Resumen
Este informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas se presenta al Consejo de Derechos Humanos en cumplimiento de sus resoluciones 15/14 y 24/9. Se trata del primer informe de Victoria Tauli-Corpuz, que asumió su mandato el 2 de junio de 2014. En él, la Relatora Especial presenta algunas consideraciones preliminares sobre el estado de aplicación de las normas internacionales relativas a los pueblos indígenas y sobre su concepción de su labor como Relatora Especial en ese contexto. El informe conlleva, en forma de adiciones, varios informes del Relator Especial anterior.
La Relatora Especial observa que hay una sólida base jurídica y normativa sobre la que progresar en la efectividad de los derechos de los pueblos indígenas, y que ha habido numerosos avances a este respecto, que la Relatora Especial espera examinar y documentar a lo largo de su mandato.
Con todo, los pueblos indígenas siguen afrontando numerosos retos en todo el mundo. Conforme a la resolución 15/14 del Consejo de Derechos Humanos, un aspecto esencial del mandato de la Relatora Especial es examinar los medios de superar los obstáculos existentes para la plena y efectiva protección de los derechos de los pueblos indígenas. Como punto de partida, y teniendo en cuenta que se trata de su primer informe al Consejo de Derechos Humanos, la Relatora Especial presenta sucintamente algunos de esos obstáculos, que se plantean en mayor o menor medida en todos los países en los que viven pueblos indígenas.
En la sección III del informe se presentan los obstáculos siguientes: a) los gobiernos que no reconocen o son reticentes a reconocer a los pueblos indígenas; b) las dificultades para definir medidas prácticas que den efectividad a los derechos; c) los procesos inconclusos de reconciliación y reparación de agravios históricos; d) la persistencia de actitudes negativas hacia los pueblos indígenas en el seno de las sociedades en las que viven; y e) las condiciones sociales y económicas que impiden a los pueblos indígenas el pleno ejercicio de sus derechos humanos.
En la sección III del informe se presentan los obstáculos siguientes: a) los gobiernos que no reconocen o son reticentes a reconocer a los pueblos indígenas; b) las dificultades para definir medidas prácticas que den efectividad a los derechos; c) los procesos inconclusos de reconciliación y reparación de agravios históricos; d) la persistencia de actitudes negativas hacia los pueblos indígenas en el seno de las sociedades en las que viven; y e) las condiciones sociales y económicas que impiden a los pueblos indígenas el pleno ejercicio de sus derechos humanos.
Esta lista no es completa ni exhaustiva, y los obstáculos señalados están en muchos aspectos interrelacionados. Así y todo, ofrece un marco para entender en qué ámbitos hay que seguir trabajando y ayudar a concebir medidas de acción. La Relatora Especial es plenamente consciente de las dificultades que supone afrontar y superar esos problemas persistentes, pero espera ser capaz de avanzar en la eliminación de algunos de los obstáculos durante su mandato.
De conformidad con el mandato que le confió el Consejo, la Relatora Especial tiene la intención de trabajar en los ámbitos de los que generalmente se ocupan los titulares de mandatos de procedimientos especiales, a saber: la promoción de buenas prácticas, las evaluaciones de países, las comunicaciones sobre presuntas violaciones de derechos humanos y los estudios temáticos.
De conformidad con el mandato que le confió el Consejo, la Relatora Especial tiene la intención de trabajar en los ámbitos de los que generalmente se ocupan los titulares de mandatos de procedimientos especiales, a saber: la promoción de buenas prácticas, las evaluaciones de países, las comunicaciones sobre presuntas violaciones de derechos humanos y los estudios temáticos.
Al trabajar en esos ámbitos, la Relatora Especial coordinará sus actividades con los otros dos mecanismos de las Naciones Unidas con mandatos específicos sobre los pueblos indígenas y con los órganos de tratados y los sistemas regionales de derechos humanos. En toda esta labor, la Relatora Especial pretende seguir y reforzar las observaciones y las recomendaciones formuladas por sus predecesores. Aunque hay muchas cuestiones que merecen atención, para maximizar las repercusiones de sus investigaciones la Relatora Especial tiene la intención de centrar las labores concretas de los tres años que durará su mandato en las cuestiones relacionadas con los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de los pueblos indígenas.
Contenido
I. Introducción
II. Mandato de la Relatora Especial
III. Obstáculos persistentes para la plena realización de los derechos de los pueblos indígenas
A. El reconocimiento de los pueblos indígenas
B. Desafíos para la implementación de los derechos de los pueblos indígenas
C. Necesidad insatisfecha de reconciliación y reparación de agravios históricos
D. Persistencia de actitudes negativas y percepciones distorsionadas respecto de los pueblos indígenas
E. Condiciones económicas y sociales
IV. Comentarios preliminares sobre la visión de la Relatora Especial para el mandato
V. Conclusiones
I. Introducción
Contenido
I. Introducción
II. Mandato de la Relatora Especial
III. Obstáculos persistentes para la plena realización de los derechos de los pueblos indígenas
A. El reconocimiento de los pueblos indígenas
B. Desafíos para la implementación de los derechos de los pueblos indígenas
C. Necesidad insatisfecha de reconciliación y reparación de agravios históricos
D. Persistencia de actitudes negativas y percepciones distorsionadas respecto de los pueblos indígenas
E. Condiciones económicas y sociales
IV. Comentarios preliminares sobre la visión de la Relatora Especial para el mandato
V. Conclusiones
I. Introducción
1. Este informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas se presenta al Consejo de Derechos Humanos en cumplimiento de sus resoluciones 15/14 y 24/9. Se trata del primer informe de Victoria Tauli Corpuz, que asumió su mandato el 2 de junio de 2014. La Relatora Especial agradece al Consejo de Derechos Humanos que le haya confiado la importante tarea de desempeñar este mandato y se compromete a hacerlo de manera imparcial y constructiva con arreglo a los requisitos fijados por el Consejo. También da las gracias a los numerosos grupos y organizaciones indígenas que ya han colaborado con su mandato, afirma su sólido compromiso con su función de Relatora Especial y reconoce humildemente la responsabilidad que entraña.
2. En el informe, la Relatora Especial presenta algunas consideraciones preliminares sobre el estado de operacionalización de las normas internacionales relativas a los pueblos indígenas y sobre su concepción de su labor como Relatora Especial en ese contexto. El informe tiene cuatro partes.
En la sección II se ofrece información general sobre el mandato de la Relatora Especial.
La sección III trata de los problemas estructurales que obstaculizan la plena efectividad de los derechos de los pueblos indígenas.
En la sección IV se presentan algunas observaciones preliminares sobre la concepción y los ámbitos de trabajo de la actual Relatora Especial respecto de su mandato de tres años. Por último, en la sección V se presentan las conclusiones extraídas a partir de lo expuesto en el informe.
3. El informe conlleva, en forma de adiciones, varios informes del Relator Especial anterior: sus informes sobre la situación de los pueblos indígenas en Panamá (adición 1) y el Canadá (adición 2), y en el contexto de las industrias extractivas en el Perú (adición 3, que comprende un anexo sobre la propuesta de ampliación del proyecto de explotación de gas de Camisea).
3. El informe conlleva, en forma de adiciones, varios informes del Relator Especial anterior: sus informes sobre la situación de los pueblos indígenas en Panamá (adición 1) y el Canadá (adición 2), y en el contexto de las industrias extractivas en el Perú (adición 3, que comprende un anexo sobre la propuesta de ampliación del proyecto de explotación de gas de Camisea).
La adición 4 contiene observaciones sobre las comunicaciones enviadas y las respuestas recibidas. Como se indica en el propio documento, las comunicaciones que figuran en ese último informe fueron enviadas por el anterior Relator Especial y contienen también sus observaciones y recomendaciones.
II. Mandato de la Relatora Especial
4. El mandato del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas fue establecido originalmente por la Comisión de Derechos Humanos en 2001 (resolución 2001/57) y posteriormente ampliado por la Comisión (Resolución 2004/62), por la Asamblea General (resolución 60/251) y por el Consejo de Derechos Humanos (resoluciones 5/1, 6/12, 15/14 y 24/9).
II. Mandato de la Relatora Especial
4. El mandato del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas fue establecido originalmente por la Comisión de Derechos Humanos en 2001 (resolución 2001/57) y posteriormente ampliado por la Comisión (Resolución 2004/62), por la Asamblea General (resolución 60/251) y por el Consejo de Derechos Humanos (resoluciones 5/1, 6/12, 15/14 y 24/9).
En 2010, el nombre del mandato pasó a ser Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas en virtud a la resolución 15/14 del Consejo. Los dos primeros titulares de mandatos fueron Rodolfo Stavenhagen, de México, y James Anaya, de los Estados Unidos de América. La Relatora Especial desea reconocer y honrar la destacada labor de sus predecesores y espera continuar construyendo sobre las importantes contribuciones que ellos han hecho para el avance de los derechos de los pueblos indígenas.
5. El Consejo de Derechos Humanos confió a la Relatora Especial el mandato para examinar los medios para superar los obstáculos para la plena y efectiva protección de los derechos de los pueblos indígenas; para identificar, intercambiar y promover las mejores prácticas; reunir, solicitar, recibir e intercambiar información y comunicaciones de todas las fuentes que corresponda, incluidos los gobiernos, los pueblos indígenas y sus comunidades y organizaciones, sobre presuntas violaciones de los derechos de los pueblos indígenas; y formular recomendaciones y propuestas sobre medidas y actividades apropiadas para prevenir y reparar las violaciones de los derechos de los pueblos indígenas (resolución 15/14 del Consejo).
5. El Consejo de Derechos Humanos confió a la Relatora Especial el mandato para examinar los medios para superar los obstáculos para la plena y efectiva protección de los derechos de los pueblos indígenas; para identificar, intercambiar y promover las mejores prácticas; reunir, solicitar, recibir e intercambiar información y comunicaciones de todas las fuentes que corresponda, incluidos los gobiernos, los pueblos indígenas y sus comunidades y organizaciones, sobre presuntas violaciones de los derechos de los pueblos indígenas; y formular recomendaciones y propuestas sobre medidas y actividades apropiadas para prevenir y reparar las violaciones de los derechos de los pueblos indígenas (resolución 15/14 del Consejo).
En el desempeño de su mandato, la Relatora Especial debe coordinarse con otros órganos de derechos humanos, incluyendo el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas y el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como con los órganos de tratados y los mecanismos regionales de derechos humanos. El Consejo de Derechos Humanos también solicitó a la Relatora Especial que preste especial atención a la situación de las mujeres y los niños indígenas, un aspecto de su mandato para el cual tiene la intención de dedicar particular atención, como se expone más adelante.
6. El principal marco normativo del mandato es la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, y el Consejo de Derechos Humanos pide específicamente en su resolución 15/14 que la Relatora Especial promueva dicha Declaración y los instrumentos internacionales relevantes para el avance de la derechos de los pueblos indígenas, según proceda.
6. El principal marco normativo del mandato es la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, y el Consejo de Derechos Humanos pide específicamente en su resolución 15/14 que la Relatora Especial promueva dicha Declaración y los instrumentos internacionales relevantes para el avance de la derechos de los pueblos indígenas, según proceda.
Otros instrumentos que la Relatora Especial promoverá durante su mandato incluyen el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo N º 169 (1989) sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, que ha sido ampliamente ratificados por los países de América Latina, por lo que es de especial relevancia en esa región.
También son importantes los principales tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas, especialmente la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, todos los cuales han sido objeto de interpretaciones autorizadas por los órganos correspondientes de supervisión de los tratados para proteger una serie de derechos de los pueblos indígenas.
7. A nivel regional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre también contienen disposiciones relevantes para los pueblos indígenas. Desde 2001, el sistema interamericano de derechos humanos ha ido desarrollando un rico cuerpo de jurisprudencia, sobre la base de esos instrumentos, que afirma los derechos de los pueblos indígenas a las tierras y recursos, el deber de los estados de consultar en el contexto del desarrollo de los recursos naturales, y el derecho de los pueblos indígenas a la participación política.
7. A nivel regional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre también contienen disposiciones relevantes para los pueblos indígenas. Desde 2001, el sistema interamericano de derechos humanos ha ido desarrollando un rico cuerpo de jurisprudencia, sobre la base de esos instrumentos, que afirma los derechos de los pueblos indígenas a las tierras y recursos, el deber de los estados de consultar en el contexto del desarrollo de los recursos naturales, y el derecho de los pueblos indígenas a la participación política.
La Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos también se ha ocupado más recientemente de los derechos de los pueblos indígenas en el caso relativo a los Endorois de Kenia y por medio de su Grupo de Trabajo sobre Poblaciones/ Comunidades Indígenas en África, establecido en 2000, que ha realizado varias misiones de investigación en países específicos para evaluar su situación de derechos humanos.
8. La Relatora Especial también recibió el mandato de la Asamblea General para participar en la reunión plenaria de alto nivel de la Asamblea General, que se conocerá como la Conferencia Mundial de los Pueblos Indígenas, en septiembre de 2014. En su resolución 65/198, en la que decidió organizar la Conferencia Mundial, la Asamblea General invitó a su Presidente a celebrar consultas abiertas con los Estados Miembros y los representantes de los pueblos indígenas y el Relator Especial.
8. La Relatora Especial también recibió el mandato de la Asamblea General para participar en la reunión plenaria de alto nivel de la Asamblea General, que se conocerá como la Conferencia Mundial de los Pueblos Indígenas, en septiembre de 2014. En su resolución 65/198, en la que decidió organizar la Conferencia Mundial, la Asamblea General invitó a su Presidente a celebrar consultas abiertas con los Estados Miembros y los representantes de los pueblos indígenas y el Relator Especial.
Por consiguiente, los días 17 y 18 de junio de 2014, la Relatora Especial participó en una consulta interactiva convocada por el Presidente de la Asamblea General en Nueva York, en la que formuló observaciones sobre las cuestiones prioritarias para los pueblos indígenas en relación con el desarrollo y la elaboración de la agenda para el desarrollo post-2015. En una segunda resolución sobre la Conferencia Mundial (resolución 66/296), la Asamblea General decidió que la Relatora Especial debería participar en la mesa redonda interactiva durante la conferencia, que se centrará en el desarrollo de los pueblos indígenas y la agenda de desarrollo post-2015 . Como se señala con mayor detalle más adelante, ese es también es el tema al que la Relatora Especial dedica su primer informe a la Asamblea General.
9. A juicio de la Relatora Especial, la Conferencia Mundial representa una oportunidad importante para que los Estados reafirmen su voluntad de implementar los derechos de los pueblos indígenas y para celebrar negociaciones directas entre los Estados miembros y los representantes de los pueblos indígenas sobre importantes cuestiones pendientes. La Relatora Especial se ha comprometido a participar en todas las etapas de la planificación de la Conferencia Mundial y en el seguimiento de todo documento final a que dé lugar.
III. Obstáculos persistentes para la plena realización de los derechos de los pueblos indígenas
9. A juicio de la Relatora Especial, la Conferencia Mundial representa una oportunidad importante para que los Estados reafirmen su voluntad de implementar los derechos de los pueblos indígenas y para celebrar negociaciones directas entre los Estados miembros y los representantes de los pueblos indígenas sobre importantes cuestiones pendientes. La Relatora Especial se ha comprometido a participar en todas las etapas de la planificación de la Conferencia Mundial y en el seguimiento de todo documento final a que dé lugar.
III. Obstáculos persistentes para la plena realización de los derechos de los pueblos indígenas
10. Existe una sólida base jurídica y política sobre la cual construir la implementación de los derechos de los pueblos indígenas, y ha habido numerosos avances, que la Relatora Especial espera examinar y documentar a lo largo de su mandato. Sin embargo, los pueblos indígenas en todo el mundo siguen enfrentando muchos desafíos. Como se señaló anteriormente, un aspecto central del mandato de la Relatora Especial es examinar las vías y medios para superar los obstáculos para la plena y efectiva protección de los derechos de los pueblos indígenas. Como un paso inicial, y teniendo en cuenta que se trata de su primer informe al Consejo de Derechos Humanos, la Relatora Especial desea identificar a grandes rasgos algunos de los obstáculos que se presentan en mayor o menor medida en todos los países en los que viven pueblos indígenas.
11. Los obstáculos identificados en la presente sección son los siguientes: (a) la deficiencia o la renuencia de los gobiernos para reconocer a los pueblos indígenas; (b) las dificultades para el desarrollo de medidas prácticas de implementación de los derechos; (c) los procesos inconclusos de reconciliación y reparación de errores históricos; (d) la persistencia de actitudes negativas hacia los pueblos indígenas en el seno de las sociedades más amplias en las que viven; y (e) las condiciones sociales y económicas que impiden a los pueblos indígenas el pleno ejercicio de sus derechos humanos. La lista, por supuesto, no es completa ni exhaustiva y los obstáculos identificados anteriormente están en muchos aspectos interrelacionados. Se señala, sin embargo, para proporcionar un marco para la comprensión acerca de dónde es necesario seguir trabajando y para ayudar en el desarrollo de medidas para la acción. La Relatora Especial es plenamente consciente de las dificultades que supone afrontar y superar esos problemas persistentes, pero espera ser capaz de avanzar en enfrentar algunos de los obstáculos en el transcurso de su mandato.
A. El reconocimiento de los pueblos indígenas
12. Un obstáculo para la implementación de las normas internacionales de derechos humanos relativos a los pueblos indígenas se refiere a cómo se aplica el concepto de "pueblos indígenas" en relación a determinados grupos, pues su aplicación puede hacerse de manera tanto sobre- o sub- incluyente: el marco de derechos indígenas puede aplicarse en relación con grupos que comparten características similares con los pueblos indígenas de todo el mundo y, en menor medida, a grupos que no las tienen. Es evidente que la situación de derechos humanos de los diversos grupos alrededor del mundo es diversa y compleja, y varía de país en país y de una comunidad a otra, sin embargo hay cuestiones y circunstancias que son comunes a ciertos grupos que generalmente se identifican como pueblos indígenas. A la Relatora Especial le preocupa que, al no reconocer a ciertos grupos como pueblos indígenas, los Estados y otros actores poderosos soslayen la aplicación de las normas internacionales y los mecanismos de protección que son más apropiados para hacer frente a los tipos de problemas de derechos humanos que tales grupos enfrentan en común con grupos que en todo el mundo son generalmente identificados como indígenas.
13. A ese respecto, la Relatora Especial desea enfatizar que esto no es un problema resultante de, o que puede ser resuelto por, intentando llegar a una definición internacional de "pueblos indígenas". Como suele repetirse en la literatura sobre el tema, no existe tal definición. La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas no intenta proporcionar una definición, aunque sí afirma que los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propia identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones (art. 33). Por su parte, el Convenio No. 169 (1989) de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes se refiere a la autoidentificación "como un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio" (art. 1, párr. 2) y se señala que la Convención se aplicará a aquellos pueblos "cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones", y a aquellos que descienden de poblaciones pre-coloniales y que conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas (art. 1, párr. 1).
14. La Relatora Especial observa con especial preocupación que varios Estados tienen criterios un tanto restrictivos en materia de reconocimiento de la condición de indígena. Eso puede dar lugar a concepciones sobre los derechos sobre las tierras, políticas de desarrollo socioeconómico, entre otros ámbitos, que pueden no contemplen las circunstancias, los problemas y las experiencias distintivas que enfrentan los pueblos indígenas, sobre todo en relación con la tierra, distintas culturas y modos de vida, la discriminación y la exclusión, y la desventaja. Los enfoques que no reconocen a los pueblos indígenas o no admiten que determinados grupos pueden enfrentar problemas particulares similares a los de otros pueblos indígenas del mundo, no permiten emplear herramientas y recursos claves que ofrece el marco internacional sobre pueblos indígena - un marco que fue elaborado, precisamente, para responder a las preocupaciones de los pueblos indígenas de una manera que tenga en cuenta sus contextos y experiencias distintivas.
15. La Relatora Especial es plenamente consciente de que se trata de un tema sensible en muchas zonas, especialmente en el contexto de África y Asia, en donde muchos grupos pueden ser considerados, en un sentido literal, indígenas o nativos de las zonas en las que siguen viviendo. El Grupo de Trabajo de Expertos sobre Poblaciones / Comunidades Indígenas en África de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblo abordó este problema y señaló acertadamente que "si el concepto de indígena está vinculado exclusivamente con una situación colonial, nos dejaría sin un concepto adecuado para analizar las relaciones estructurales internas de desigualdad que han persistido después de la liberación del dominio colonial ". Por consiguiente, el Grupo de Trabajo señaló que la comprensión del término pueblos indígenas "debe poner mucho menos énfasis en las anteriores definiciones que se centraban en la aboriginalidad ... La atención debe estar en mayor medida en los planteamientos más recientes que se centran en la autodefinición como indígenas, que entraña una identidad claramente diferenciada respecto de otros grupos dentro de un Estado ".[1]
16. Por tanto, es necesario aplicar un enfoque flexible que tenga en cuenta los atributos principales que distinguen a los pueblos indígenas de los grupos minoritarios o de otras comunidades locales. A ese respecto, la Relatora Especial acoge con satisfacción y adopta el enfoque del Relator Especial anterior, un enfoque centrado en los derechos que plantea si el marco internacional relativo a los derechos de los pueblos indígenas resulta útil para tratar las problemáticas y las preocupaciones que enfrentan los grupos en cuestión. En particular, el Relator Especial anterior afirmó que el mandato es relevante para esos grupos "que son indígenas en los países en los que viven, que tienen identidades distintivas y formas de vida, y que se enfrentan a problemáticas de derechos humanos muy particulares relacionadas históricamente a diversas formas de opresión, como el haber sido despojados de sus tierras y recursos naturales y la negación de su expresión cultural "(A / HRC / 15/37 / Add.1, párr. 213). En cualquier caso, en consonancia con la práctica de otros mecanismos internacionales de derechos humanos y del anterior Relator Especial, la Relatora Especial no aceptará necesariamente prima facie la determinación de un Estado sobre la condición indígena de un grupo, sin tener en cuenta otros factores al examinar la situación específica de derechos humanos de un grupo dentro de un país en particular.
B. Desafíos para la implementación práctica de los derechos de los pueblos indígenas
17. Desde que se adoptó la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas por la Asamblea General en 2007, su implementación sigue estando un tanto en una etapa formativa. Los Estados se enfrentan a diversas dificultades en la operacionalización de los derechos de los pueblos indígenas, que incluyen la falta de conciencia sobre los derechos y los estándares, dificultades en la identificación de pasos prácticos para la implementación, e interpretaciones contradictorias sobre el contenido de los derechos. Ciertamente, además de abordar las cuestiones identificadas en la presente subsección, también es necesario que los Estados demuestren voluntad política, capacidad técnica y compromiso financiero con el fin de que la operacionalización pueda tener lugar y tener éxito, aunque como Relatora Especial no voy a entrar en profundidad en aquellos factores aquí.
1. La falta de conciencia y comprensión de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas
18. Una cuestión inicial es la falta de conciencia y comprensión de la Declaración y otros instrumentos pertinentes entre los actores estatales y no estatales. En su primer informe al Consejo de Derechos Humanos, el Relator Especial anterior identificó varios mecanismos para la puesta en práctica de la Declaración, y recomendó específicamente a los Estados "hacer esfuerzos para crear conciencia [de la Declaración] y proporcionar capacitación técnica a funcionarios del gobierno, miembros del poder legislativo y de las instituciones nacionales de derechos humanos, autoridades judiciales y todos los demás agentes pertinentes, incluida la sociedad civil y los propios pueblos indígenas "(A/HRC /9/9, párr. 58). Aunque muchos Estados han hecho avances significativos en este sentido, dentro de otros Estados todavía hay un conocimiento muy insuficiente, entre los actores relevantes, acerca de las normas internacionales relativas a los pueblos indígenas.
2. Necesidad de esfuerzos de implementación concertados
19. No obstante, aun cuando las autoridades estatales tengan conocimiento de las normas internacionales, se necesita mayor orientación sobre cómo implementar las normas. Un primer paso es, sin duda, proceder en conjunto con los pueblos indígenas, a evaluar las necesidades, identificar las prioridades y elaborar planes estratégicos de acción con metas y plazos para su implementación. Labores de planificación que tengan en cuenta e incorporen medidas para implementar los derechos de los pueblos indígenas pueden tener lugar en el contexto general de educación, salud, vivienda, elecciones, gobernanza local, y estrategias de desarrollo de los recursos (véase A / HRC / 24/41, párrs . 49-51), así como en otras áreas. Involucrar a los pueblos indígenas desde el principio en la planificación permitirá agilizar la puesta en marcha de la implementación y evitar conflictos en el camino acerca de su desarrollo; sin embargo, este es un paso que suele pasarse por alto.
20. Como parte del proceso de planificación, líneas de base e indicadores también pueden servir como puntos de referencia para orientar la acción y medir los avances. Ellos pueden ser establecidos tanto a nivel internacional como nacional, a través de la creación de nuevos indicadores y nuevas formas de recolección de datos, o a través de la desagregación de los datos existentes para garantizar que las situaciones de los pueblos indígenas se entienden y sus necesidades son evaluadas. En el nivel más básico, los indicadores deben ayudar a detectar la discriminación, la desigualdad y la exclusión, y permitir que se hagan comparaciones entre los pueblos indígenas y otros grupos sociales. En cualquier caso, es esencial que los pueblos indígenas participen en la definición de los temas a tratar y los indicadores utilizados, y que se tengan en cuenta los puntos de vista de los propios pueblos indígenas sobre el bienestar y sus visiones para el futuro.
21. Por cierto, también es útil a ese respecto identificar qué medidas han tenido buen resultado para tratar de replicar las experiencias exitosas en otros contextos. Si bien no es ningún secreto que las buenas prácticas para la promoción y protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas todavía son pocas y aisladas, están surgiendo ejemplos. Al respecto, un aspecto central del mandato de la Relatora Especial es la identificación de buenas prácticas, y espera contribuir a documentar las experiencias positivas en el transcurso de su mandato. Los Estados, los propios pueblos indígenas, las organizaciones no gubernamentales y el sistema de las Naciones Unidas también juegan un rol importante en el intercambio de experiencias sobre buenas prácticas donde se están produciendo, y deben aprovechar los procesos de presentación de informes ante los mecanismos internacionales de derechos humanos, tales como los órganos de tratados de las Naciones Unidas y el examen periódico universal, para resaltar ejemplos.
22. También es importante obtener informes sobre buenas prácticas y obstáculos desde diversos organismos, programas y fondos de las Naciones Unidas y otras instituciones multilaterales que tengan políticas sobre los pueblos indígenas en que se utilice la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas como punto de referencia. En relación con ello está el grado de aplicación del enfoque de desarrollo basado en los derechos humanos para atender a las situaciones específicas de los pueblos indígenas. El entendimiento común de un enfoque basado en los derechos impulsado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos, en colaboración con el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, es un marco importante que vincula la agenda de desarrollo con los derechos económicos, sociales y culturales.
3. Interpretaciones contradictorias sobre el contenido de los derechos principales
23. Con todo, los pasos descritos anteriormente seguirán sin resolver algunas de las cuestiones más complejas relacionadas con la implementación de los derechos de los pueblos indígenas. Todavía hay interpretaciones contradictorias entre actores clave acerca del contenido de los derechos principales de los pueblos indígenas y discrepancias sobre cómo los derechos se han de aplicar en situaciones específicas, especialmente cuando hay derechos e intereses en pugna y se necesita llegar a un balance entre los distintos derechos. Las diferentes interpretaciones que de los derechos tienen los Estados, los pueblos indígenas, las empresas, las organizaciones no gubernamentales y otros agentes dan lugar a una aplicación desigual de las normas y obstaculizan los avances en la implementación de los derechos. La Relatora Especial ha observado que existen diferencias de interpretación sobre todo en relación con los derechos sobre las tierras y los recursos; el cumplimiento de la obligación de los Estados a consultar a los pueblos indígenas y obtener su consentimiento libre, previo e informado en los asuntos que les afectan; y la armonización de los sistemas de gobierno y justicia estatales y consuetudinarios indígenas.
24. La Relatora Especial observa que aún queda mucho trabajo por hacer para asegurar que los Estados y los pueblos indígenas logren encontrar un terreno común y llegar a acuerdo sobre las cuestiones más controvertidas. En ese sentido, Estados e indígenas a menudo suelen atrincherarse en sus posiciones y adoptan enfoques de confrontación, una tendencia especialmente notaria en el contexto del aprovechamiento de los recursos naturales.
25. A ese respecto, es esencial contar con la asistencia y orientación de los mecanismos internacionales de derechos humanos y otros expertos externos. En primer lugar, los actores internacionales y otros actores externos pueden ayudar a proporcionar orientación y una comprensión más profunda del contenido de las normas internacionales de derechos humanos. El mandato de la Relatora Especial puede desempeñar, y ya ha desempeñado, un papel crucial al respecto, al igual que la labor de otros mecanismos internacionales de derechos humanos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, las Naciones Unidas para los órganos de tratados y los mecanismos regionales de derechos humanos, y el trabajo de la Secretaría.
En segundo lugar, más allá de realizar análisis temático e interpretación de los derechos en particular, la colaboración del sistema internacional y otros expertos puede concretarse en proporcionar asistencia técnica, incluidos la mediación, para ayudar a los Estados y los pueblos indígenas a trabajar a superar los conflictos y los desacuerdos que surjan. En este segundo aspecto, en particular, puede trabajarse mucho más.
26. En situaciones en las que simplemente no se puede alcanzar un acuerdo y es necesario tomar decisiones, debe disponerse de mecanismos de recurso a nivel nacional e internacional. A nivel nacional, los tribunales nacionales están llamados a proporcionar esa función supervisora, aunque en algunos casos existe debate en cuanto a su eficacia. En el plano internacional, ya existen varios mecanismos encargados de supervisar que los Estados cumplan sus obligaciones, en particular los órganos de tratados, el proceso de examen periódico universal del Consejo de Derechos Humanos, los mecanismos regionales de vigilancia de los derechos humanos y el mandato del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas. De esos mecanismos, sólo el mandato del Relator Especial se centra en supervisar cómo se respetan, protegen y se cumplen los derechos de los pueblos indígenas en particular.
26. En situaciones en las que simplemente no se puede alcanzar un acuerdo y es necesario tomar decisiones, debe disponerse de mecanismos de recurso a nivel nacional e internacional. A nivel nacional, los tribunales nacionales están llamados a proporcionar esa función supervisora, aunque en algunos casos existe debate en cuanto a su eficacia. En el plano internacional, ya existen varios mecanismos encargados de supervisar que los Estados cumplan sus obligaciones, en particular los órganos de tratados, el proceso de examen periódico universal del Consejo de Derechos Humanos, los mecanismos regionales de vigilancia de los derechos humanos y el mandato del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas. De esos mecanismos, sólo el mandato del Relator Especial se centra en supervisar cómo se respetan, protegen y se cumplen los derechos de los pueblos indígenas en particular.
C. Necesidad insatisfecha de reconciliación y reparación de agravios históricos
27. También dificulta el goce pleno y efectivo de los derechos de los pueblos indígenas el que todavía no se hayan adoptado medidas de reconciliación con los pueblos indígenas y de reparación de las violaciones de derechos humanos cometidas.
Los pueblos indígenas de todo el mundo en el pasado han sufrido violaciones masivas y sistemáticas de sus derechos humanos y esas violaciones tienen consecuencias que persisten en la actualidad y siguen afectando su situación de derechos humanos. Pese a ello, en la mayoría de los países en los que viven pueblos indígenas, aun no se han realizado esfuerzos significativos de reconciliación.
Sin esos esfuerzos será difícil para los pueblos indígenas superar sus situaciones de marginación extrema, y asegurar relaciones duraderas basadas en la confianza, el respeto mutuo y la colaboración entre los pueblos indígenas y los Estados en que viven.
28. No hay un camino único o vía rápida hacia la reconciliación, y la historia y el contexto de cada país harán necesariamente que las respuestas sean diferentes.
28. No hay un camino único o vía rápida hacia la reconciliación, y la historia y el contexto de cada país harán necesariamente que las respuestas sean diferentes.
Sin embargo, el proceso suele incluir una primera etapa de reconocimiento de los agravios históricos.
En algunos países, los esfuerzos de reconciliación han incluido una presentación de disculpa oficial a los pueblos indígenas por agravios pasados o violaciones particularmente graves de los derechos humanos.
Por ejemplo, en 2008 el Gobierno de Australia se disculpó oficialmente ante los pueblos aborígenes, "por las leyes y políticas de sucesivos parlamentos y gobiernos que causaron profundo dolor, sufrimiento y pérdidas", y en particular por "separar a los niños aborígenes y de las islas del Estrecho de Torres de sus familias, sus comunidades y su país".[2] Del mismo modo, en 2008 el Gobierno de Canadá pidió disculpas ante los pueblos aborígenes por su actuación en el sistema de escuelas internados para indígenas, reconociendo que "la ausencia de una disculpa ha constituido un impedimento para la sanación de las heridas y la reconciliación" [3]. Otros estados que han pedido oficialmente disculpas son los Estados Unidos con respecto al sufrimiento histórico infligido a los indígenas americanos; Noruega y Suecia, en lo que respecta al tratamiento pasado de los pueblos sami; y Nueva Zelanda, donde las disculpas oficiales suelen formar parte de los acuerdos negociados en el marco del Tratado de Waitangi.
29. Cabe señalar que el carácter público de esas disculpas contribuye a su eficacia.
En un contraejemplo mencionado por el anterior Relator Especial en su informe sobre la situación de los pueblos indígenas en los Estados Unidos de América (A / HRC / 21/47 / Add.1), aunque el Gobierno dio un importante paso en 2010 al presentar una petición oficial de disculpas a los indígenas americanos en la que reconoció el mal proceder general del Gobierno, "curiosamente, las disculpas quedaron completamente diluidas en una ley de asignaciones de fondos para la defensa y, al parecer, pocos indígenas, y mucho menos la población en general, se enteraron" (ibid., párr . 74).
El reconocimiento público es fundamental por varias razones, en particular porque constituye un reconocimiento a las víctimas indígenas, lo que prueba un compromiso por parte del Estado de poner fin o remediar las violaciones, y educa al conjunto de la sociedad sobre la historia de maltrato a los pueblos indígenas y la actuación del Gobierno al respecto.
30. También son esenciales para la reconciliación las medidas positivas de reparación que remedien las manifestaciones contemporáneas de los daños.
30. También son esenciales para la reconciliación las medidas positivas de reparación que remedien las manifestaciones contemporáneas de los daños.
En la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas se exhorta repetidas veces al establecimiento de "mecanismos eficaces" de reparación en relación con una serie de derechos.
En efecto, como señaló el Relator Especial anterior en su primer informe al Consejo de Derechos Humanos, la Declaración en su conjunto puede ser entendida como un instrumento fundamentalmente de "reparación", que tiene por objeto "reparar las consecuencias actuales de la denegación histórica del derecho a la libre determinación y de otros derechos humanos fundamentales consagrados en los instrumentos internacionales de aplicación general "(a / HRC / 9/9, párr. 36).
Específicamente, se exige la reparación de cualquier acción encaminada a privar a los pueblos indígenas de su integridad como pueblos distintos (artículo 8, párrafo 2 (a).); de toda acción que tenga por objetivo o el efecto de desposeerlos de sus tierras, territorios o recursos (artículo 8, párrafo 2 (b)..); cualquier forma de asimilación e integración forzosa (artículo 8, párrafo 2 (d)..); la apropiación de sus bienes culturales, intelectuales, religiosos o espirituales (artículo 11); la deprivación de sus medios de subsistencia (artículo 20, párrafo 2..); así como para el desarrollo, la utilización o la explotación de sus recursos minerales, hídricos u otros recursos (art. 32, párr. 2).
31. Tal vez la manifestación más clara de que aún se necesita reparación para los pueblos indígenas de todo el mundo es su persistente falta de acceso a sus tierras tradicionales y de seguridad en su tenencia.
31. Tal vez la manifestación más clara de que aún se necesita reparación para los pueblos indígenas de todo el mundo es su persistente falta de acceso a sus tierras tradicionales y de seguridad en su tenencia.
Al respecto, en el artículo 28 de la Declaración se establece que "los pueblos indígenas tienen derecho a la reparación, por medios que pueden incluir la restitución o, cuando ello no sea posible, una indemnización justa y equitativa por las tierras, los territorios y los recursos que tradicionalmente hayan poseído u ocupado o utilizado y que hayan sido confiscados, tomados, ocupados, utilizados o dañados sin su consentimiento libre, previo e informado" y que esta compensación "consistirá en tierras, territorios y recursos de igual calidad, extensión y condición jurídica o en una indemnización monetaria u otra reparación adecuada".
Aunque sin duda ha habido avances en los últimos decenios en la restitución de tierras a los pueblos indígenas y en la protección de sus bases territoriales existentes, aún queda mucho por hacer en casi todas partes. Por supuesto, hay varias maneras en que las restituciones de tierras pueden efectuarse y se han efectuado, como los decretos ejecutivos, las decisiones judiciales o los acuerdos negociados, aunque pueden surgir complicaciones, sobre todo cuando compiten intereses privados opuestos de terceros involucrados.
32. Finalmente, una reconciliación significativa también debe incluir medidas para garantizar la no repetición de las violaciones.
32. Finalmente, una reconciliación significativa también debe incluir medidas para garantizar la no repetición de las violaciones.
Ello es esencial para restablecer la seguridad y restaurar la confianza en el Estado y, de hecho es difícil concebir que los pueblos indígenas puedan realmente restañar sus heridas en un entorno en el que sigue habiendo violaciones.
Si bien los Estados han recorrido un largo camino para poner fin a las violaciones más graves de los derechos humanos infligidas a los pueblos indígenas, los abusos siguen ocurriendo en todos los países en los que viven.
Las violaciones actuales suelen constituir los asuntos más urgentes que atender y son a menudo el foco de atención del sistema internacional de derechos humanos. Sin embargo, hacer frente a estas violaciones no impide obrar por una reconciliación más profunda, todavía muy necesaria, mediante esfuerzos de reconocimiento y la reparación.
33. La Relatora Especial desea destacar que la aplicación de todas las medidas antes mencionadas no necesariamente garantiza que se produzca una verdadera reconciliación.
33. La Relatora Especial desea destacar que la aplicación de todas las medidas antes mencionadas no necesariamente garantiza que se produzca una verdadera reconciliación.
Un elemento esencial del proceso es también el cambio de las actitudes individuales y sociales, y la Relatora Especial es plenamente consciente de que no es una tarea fácil. En la sección siguiente se tratan problemas específicos al respecto. También cabe señalar que, en 2014, el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas continuó su estudio titulado "El acceso a la justicia en la promoción y protección de los derechos de los pueblos indígenas - la justicia restaurativa, los sistemas jurídicos indígenas y el acceso a la justicia para las mujeres indígenas, los niños y los jóvenes, y las personas con discapacidades "(véase A / HRC / EMRIP / 2014/3 / Rev.1), que incluye un examen de la justicia restaurativa y proporciona comentarios sobre el tema.
D. Persistencia de actitudes negativas y percepciones distorsionadas hacia los pueblos indígenas
D. Persistencia de actitudes negativas y percepciones distorsionadas hacia los pueblos indígenas
34. La persistencia de las percepciones negativas respecto de los pueblos indígenas en el seno de las sociedades en las que viven, incluidos sus gobiernos, inciden en la reconciliación todavía pendiente e impiden la plena efectividad de los derechos de los pueblos indígenas. Como se expone más detalladamente a continuación, la Relatora Especial observa que hay diversas actitudes de este tipo hacia los pueblos indígenas: de las actitudes manifiestamente perjudiciales a la ignorancia o la infravaloración de las identidades y los modos de vida particulares de los pueblos indígenas y a la incomprensión de las razones por las que hay que proteger sus derechos.
Una o varias de estas actitudes pueden concurrir simultáneamente.
Todas ellas repercuten en las actividades que los Estados realizan para atender a las preocupaciones de los pueblos indígenas y en los propios pueblos indígenas, y pueden provocar que estos tengan una imagen negativa de sí mismos o que repriman su identidad indígena.
35. La discriminación persistente contra los pueblos indígenas tiene sus raíces en la percepción de superioridad de la población colonial y sus descendientes, percepciones que fueron históricamente acompañadas de leyes y políticas encaminadas a reprimir o eliminar la identidad indígena y a asimilar a los pueblos indígenas en la cultura dominante. En muchos países, las disposiciones constitucionales y las leyes contenían términos explícitamente racistas e impidían a los pueblos indígenas realizar algunas de sus actividades, como la celebración de ceremonias culturales y religiosas, y participar en la vida del Estado, por ejemplo a través del voto o la posesión de tierras. Algunos de los ejemplos más notorios son las políticas abiertamente encaminadas a eliminar o "erradicar" la identidad indígena separando a los niños indígenas de sus familias y comunidades y colocándolos en entornos no indígenas, y prohibiéndoles hablar sus propios idiomas o practicar sus tradiciones culturales..
36. Las leyes y políticas racistas de ese tipo han sido eliminados casi en su totalidad en todo el mundo y ya no se toleran. Sin embargo, cabe señalar que, hasta la fecha, los marcos jurídicos en algunos países siguen refiriéndose oficialmente a los pueblos indígenas como grupos tribales primitivos, infrahumanos o criaturas. En la mayoría de los países donde viven los pueblos indígenas, se han producido muchos avances en la promoción de los derechos de los pueblos indígenas, mediante la salvaguarda y el reconocimiento de sus distintas culturas y formas de vida y combatiendo las injusticias que aún perduran. Sin embargo, las leyes y políticas del pasado han dejado a su paso actitudes discriminatorias persistentes que distorsionan la percepción de los pueblos indígenas y obstaculizan su capacidad de prosperar como comunidades distintas, con sus culturas, tradiciones y forma de vida específicas. Esas actitudes son evidentes en los niveles individuales, sociales e institucionales y pueden ser perpetuados por figuras públicas, los medios de comunicación y la cultura popular, el lenguaje y el imaginario colectivo, e incluso por los manuales escolares de los niños.
37. Entre las actitudes negativas están la discriminación, los prejuicios y las concepciones estereotipadas de los pueblos indígenas, que pueden asumir formas diferentes, como la percepción de que sus culturas y tradiciones son atrasadas, primitivas o subdesarrolladas, o que los pueblos indígenas padecen problemas sociales generalizados muy arraigados, como el alcoholismo o la violencia contra las mujeres. Esas actitudes pueden conllevar la percepción de que los pueblos indígenas son incapaces de manejar sus propios asuntos o de que, sencillamente, el Estado puede hacerlo mejor, lo que da lugar a leyes y políticas paternalistas que limitan o eliminan el control de los pueblos indígenas sobre las decisiones relativas a sus propios asuntos, comprendidos sus sistemas de gobierno o justicia.
38. Por otra parte, los pueblos indígenas desaparecen casi del todo de la opinión y el discurso público y se vuelven invisibles a la cultura principal en los países en los que viven, haciendo que sus contribuciones a la historia y al presente social y composición cultural de esos países sean desconocidos o se subvaloren. Esto es especialmente evidente en los países en los que viven unos pocos pueblos indígenas o en los que viven en zonas rurales aisladas y donde la interacción con la sociedad mayoritaria es mínima. Esta invisibilidad dificulta la capacidad de los pueblos indígenas a acceder a las redes y medios de comunicación nacionales y para que sus voces sean escuchadas en los centros de decisión, y puede resultar en que la población no indígena hable en nombre de ellos o tome decisiones en su nombre sin contar con ellos.
39. Otros tipos de visiones distorsionadas sobre los pueblos indígenas demuestran una falta de comprensión de por qué y cómo deben protegerse los derechos de los pueblos indígenas. Es indudable que todavía son muchos los que en la población no indígena piensan que los pueblos indígenas no tienen más que integrarse en la cultura dominante, o "superar" el pasado y "mirar hacia delante". En ese sentido, los pueblos indígenas pueden ser percibidos como receptores de prestaciones especiales y privilegios de los que no goza el resto de la población, lo que da lugar a sentimientos de resentimiento en el resto de la sociedad. Aun cuando esas concepciones no sean en apariencia perniciosas, pueden coartar el fomento de una protección diferenciada de los derechos y la adopción de medidas de discriminación positiva necesarias para reparar las situaciones persistentes de marginación y garantizar que los pueblos indígenas puedan sobrevivir como pueblos diferenciados.
40. Por último, la Relatora Especial también ha constatado casos en los que los intereses de los pueblos indígenas se consideran opuestos a los de la sociedad dominante. Así ocurre en particular en lo tocante al aprovechamiento de los recursos naturales. En lugar de centrarse en resolver los problemas planteados por los pueblos indígenas en relación con proyectos concretos, hay personalidades públicas y otros agentes que presentan a los pueblos indígenas como responsables del "bloqueo" de proyectos que podrían aportar beneficios económicos al conjunto del país o defensores de una oposición ideológica o categórica al aprovechamiento de los recursos naturales. En esas situaciones, en lugar de considerar que los intereses de los pueblos indígenas forman parte de los intereses del Estado y del conjunto de la sociedad, se percibe a los pueblos indígenas como una amenaza para los intereses nacionales. Sobra decir que este tipo de percepciones contribuye a un clima nada propicio al apoyo gubernamental y público a la promoción de los derechos de los pueblos indígenas.
41. Uno de los temas centrales de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, plasmado en varios de sus artículos, es promover la eliminación de la discriminación de los pueblos indígenas. Concretamente, en el artículo 15 se establece que "los Estados adoptarán medidas eficaces, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas interesados, para combatir los prejuicios y eliminar la discriminación y promover la tolerancia, la comprensión y las buenas relaciones entre los pueblos indígenas y todos los demás sectores de la sociedad". Cambiar las actitudes y las percepciones asentadas no es tarea fácil, pero puede facilitarse en gran medida incrementando la participación de los pueblos indígenas en la adopción de decisiones mediante vastos programas de educación y concienciación y, lo que puede parecer obvio, haciendo que los propios gobiernos muestren voluntad de dar efectividad a los derechos de los pueblos indígenas. La Relatora Especial observa que el sistema de las Naciones Unidas puede contribuir a esas labores.
E. Las condiciones sociales y económicas
35. La discriminación persistente contra los pueblos indígenas tiene sus raíces en la percepción de superioridad de la población colonial y sus descendientes, percepciones que fueron históricamente acompañadas de leyes y políticas encaminadas a reprimir o eliminar la identidad indígena y a asimilar a los pueblos indígenas en la cultura dominante. En muchos países, las disposiciones constitucionales y las leyes contenían términos explícitamente racistas e impidían a los pueblos indígenas realizar algunas de sus actividades, como la celebración de ceremonias culturales y religiosas, y participar en la vida del Estado, por ejemplo a través del voto o la posesión de tierras. Algunos de los ejemplos más notorios son las políticas abiertamente encaminadas a eliminar o "erradicar" la identidad indígena separando a los niños indígenas de sus familias y comunidades y colocándolos en entornos no indígenas, y prohibiéndoles hablar sus propios idiomas o practicar sus tradiciones culturales..
36. Las leyes y políticas racistas de ese tipo han sido eliminados casi en su totalidad en todo el mundo y ya no se toleran. Sin embargo, cabe señalar que, hasta la fecha, los marcos jurídicos en algunos países siguen refiriéndose oficialmente a los pueblos indígenas como grupos tribales primitivos, infrahumanos o criaturas. En la mayoría de los países donde viven los pueblos indígenas, se han producido muchos avances en la promoción de los derechos de los pueblos indígenas, mediante la salvaguarda y el reconocimiento de sus distintas culturas y formas de vida y combatiendo las injusticias que aún perduran. Sin embargo, las leyes y políticas del pasado han dejado a su paso actitudes discriminatorias persistentes que distorsionan la percepción de los pueblos indígenas y obstaculizan su capacidad de prosperar como comunidades distintas, con sus culturas, tradiciones y forma de vida específicas. Esas actitudes son evidentes en los niveles individuales, sociales e institucionales y pueden ser perpetuados por figuras públicas, los medios de comunicación y la cultura popular, el lenguaje y el imaginario colectivo, e incluso por los manuales escolares de los niños.
37. Entre las actitudes negativas están la discriminación, los prejuicios y las concepciones estereotipadas de los pueblos indígenas, que pueden asumir formas diferentes, como la percepción de que sus culturas y tradiciones son atrasadas, primitivas o subdesarrolladas, o que los pueblos indígenas padecen problemas sociales generalizados muy arraigados, como el alcoholismo o la violencia contra las mujeres. Esas actitudes pueden conllevar la percepción de que los pueblos indígenas son incapaces de manejar sus propios asuntos o de que, sencillamente, el Estado puede hacerlo mejor, lo que da lugar a leyes y políticas paternalistas que limitan o eliminan el control de los pueblos indígenas sobre las decisiones relativas a sus propios asuntos, comprendidos sus sistemas de gobierno o justicia.
38. Por otra parte, los pueblos indígenas desaparecen casi del todo de la opinión y el discurso público y se vuelven invisibles a la cultura principal en los países en los que viven, haciendo que sus contribuciones a la historia y al presente social y composición cultural de esos países sean desconocidos o se subvaloren. Esto es especialmente evidente en los países en los que viven unos pocos pueblos indígenas o en los que viven en zonas rurales aisladas y donde la interacción con la sociedad mayoritaria es mínima. Esta invisibilidad dificulta la capacidad de los pueblos indígenas a acceder a las redes y medios de comunicación nacionales y para que sus voces sean escuchadas en los centros de decisión, y puede resultar en que la población no indígena hable en nombre de ellos o tome decisiones en su nombre sin contar con ellos.
39. Otros tipos de visiones distorsionadas sobre los pueblos indígenas demuestran una falta de comprensión de por qué y cómo deben protegerse los derechos de los pueblos indígenas. Es indudable que todavía son muchos los que en la población no indígena piensan que los pueblos indígenas no tienen más que integrarse en la cultura dominante, o "superar" el pasado y "mirar hacia delante". En ese sentido, los pueblos indígenas pueden ser percibidos como receptores de prestaciones especiales y privilegios de los que no goza el resto de la población, lo que da lugar a sentimientos de resentimiento en el resto de la sociedad. Aun cuando esas concepciones no sean en apariencia perniciosas, pueden coartar el fomento de una protección diferenciada de los derechos y la adopción de medidas de discriminación positiva necesarias para reparar las situaciones persistentes de marginación y garantizar que los pueblos indígenas puedan sobrevivir como pueblos diferenciados.
40. Por último, la Relatora Especial también ha constatado casos en los que los intereses de los pueblos indígenas se consideran opuestos a los de la sociedad dominante. Así ocurre en particular en lo tocante al aprovechamiento de los recursos naturales. En lugar de centrarse en resolver los problemas planteados por los pueblos indígenas en relación con proyectos concretos, hay personalidades públicas y otros agentes que presentan a los pueblos indígenas como responsables del "bloqueo" de proyectos que podrían aportar beneficios económicos al conjunto del país o defensores de una oposición ideológica o categórica al aprovechamiento de los recursos naturales. En esas situaciones, en lugar de considerar que los intereses de los pueblos indígenas forman parte de los intereses del Estado y del conjunto de la sociedad, se percibe a los pueblos indígenas como una amenaza para los intereses nacionales. Sobra decir que este tipo de percepciones contribuye a un clima nada propicio al apoyo gubernamental y público a la promoción de los derechos de los pueblos indígenas.
41. Uno de los temas centrales de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, plasmado en varios de sus artículos, es promover la eliminación de la discriminación de los pueblos indígenas. Concretamente, en el artículo 15 se establece que "los Estados adoptarán medidas eficaces, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas interesados, para combatir los prejuicios y eliminar la discriminación y promover la tolerancia, la comprensión y las buenas relaciones entre los pueblos indígenas y todos los demás sectores de la sociedad". Cambiar las actitudes y las percepciones asentadas no es tarea fácil, pero puede facilitarse en gran medida incrementando la participación de los pueblos indígenas en la adopción de decisiones mediante vastos programas de educación y concienciación y, lo que puede parecer obvio, haciendo que los propios gobiernos muestren voluntad de dar efectividad a los derechos de los pueblos indígenas. La Relatora Especial observa que el sistema de las Naciones Unidas puede contribuir a esas labores.
E. Las condiciones sociales y económicas
42. Las condiciones sociales y económicas de los pueblos indígenas, desventajosas en casi todo el mundo con respecto a la mayoría de la población de las sociedades en las que viven, constituyen un obstáculo para el pleno ejercicio de sus derechos humanos. Mientras no gocen de unas condiciones mínimas de bienestar, los pueblos indígenas no podrán prosperar verdaderamente manteniendo intactos sus derechos. Según un gran número de indicadores diferentes, los indígenas registran peores resultados que sus contrapartes no indígenas en materia de desarrollo, sobre todo en lo tocante a los niveles de pobreza, educación, salud, desempleo, condiciones de vivienda, agua potable y saneamiento.
43. Ciertamente, algunos países en los que viven pueblos indígenas afrontan enormes problemas de desarrollo y que estos pueblos son un grupo entre los muchos del país que tienen dificultades a ese respecto. Así y todo, los pueblos indígenas tienen problemas particulares y es necesario diferenciar las medidas encaminadas a subsanar las disparidades sociales y económicas de las dirigidas a otros grupos desfavorecidos..
44. Ante todo, es necesario comprender la relación entre las actuales situaciones de desventaja de los pueblos indígenas y el hecho de que históricamente se les hayan denegado sus derechos a la libre determinación, la tierra y los recursos, y a derechos conexos esenciales para su desarrollo económico y social. De hecho, el desarrollo en el mundo se ha producido históricamente, y aún se produce, a expensas de los pueblos indígenas; a menudo se los ha despojado de tierras y recursos en su detrimento y en beneficio del desarrollo ajeno.
Las medidas encaminadas a mejorar la situación social y económica de los pueblos indígenas deben tener esa historia en cuenta e intentar restituirles lo que han perdido, incluida una superficie de tierra suficiente para garantizar una base de desarrollo económico, y medios de ejercer su derecho a la libre determinación respecto de su desarrollo: numerosos estudios han mostrado que el creciente control de los pueblos indígenas sobre sus procesos internos de decisión redunda en unos mejores resultados de crecimiento económico.
45. Un factor adicional es que los pueblos indígenas suelen vivir en zonas rurales y aisladas, lo que complica la ejecución de programas y el suministro de servicios concebidos para atender a sus problemas sociales y económicos. Sobra decir que este problema no puede ni debe resolverse trasladando a los pueblos indígenas a zonas urbanas, como ha intentado hacerse en algunos países, lo que puede ocasionar la violación de diversos derechos humanos. En lugar de ello, hay que aplicar medidas que garanticen a los pueblos indígenas el goce de los mismos derechos sociales y económicos que otros sectores de la población, sin que tengan que sacrificar aspectos importantes de sus culturas y modos de vida, como el apego a sus tierras tradicionales.
45. Un factor adicional es que los pueblos indígenas suelen vivir en zonas rurales y aisladas, lo que complica la ejecución de programas y el suministro de servicios concebidos para atender a sus problemas sociales y económicos. Sobra decir que este problema no puede ni debe resolverse trasladando a los pueblos indígenas a zonas urbanas, como ha intentado hacerse en algunos países, lo que puede ocasionar la violación de diversos derechos humanos. En lugar de ello, hay que aplicar medidas que garanticen a los pueblos indígenas el goce de los mismos derechos sociales y económicos que otros sectores de la población, sin que tengan que sacrificar aspectos importantes de sus culturas y modos de vida, como el apego a sus tierras tradicionales.
46. Además, habida cuenta del carácter único de sus culturas y modos de vida, también debe señalarse que el desarrollo económico y social de los pueblos indígenas puede ser diferente del de otros sectores de la población.
Las respuestas encaminadas a resolver los problemas persistentes deben tener en cuenta factores especiales, como los idiomas, las tradiciones y las maneras de hacer de los pueblos indígenas, algo fundamental para que las medidas pertinentes tengan buenos resultados. Una manera de garantizar la adaptación de las culturas de los pueblos indígenas es su integración en la concepción y la elaboración de los programas. A ese respecto, en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas se hacen diversas referencias a la necesidad de que los pueblos indígenas definan sus propias prioridades de desarrollo y de que se los consulte e integre en el proceso de elaboración de programas estatales.
47. La Relatora Especial reconoce que mejorar las condiciones sociales y económicas de los pueblos indígenas puede ser uno de los problemas más difíciles que los Estados tengan que resolver. Su primer informe a la Asamblea General, que se presentará en octubre de 2014, se centrará en la cuestión del desarrollo, tratará de la agenda para el desarrollo post-2015 y expondrá varias opiniones sobre el desarrollo sostenible de los pueblos indígenas. Además, como se aborda más ampliamente a continuación, a lo largo de su mandato la Relatora Especial espera prestar especial atención a las cuestiones relacionadas con los derechos sociales, culturales, económicos y ambientales de los pueblos indígenas.
47. La Relatora Especial reconoce que mejorar las condiciones sociales y económicas de los pueblos indígenas puede ser uno de los problemas más difíciles que los Estados tengan que resolver. Su primer informe a la Asamblea General, que se presentará en octubre de 2014, se centrará en la cuestión del desarrollo, tratará de la agenda para el desarrollo post-2015 y expondrá varias opiniones sobre el desarrollo sostenible de los pueblos indígenas. Además, como se aborda más ampliamente a continuación, a lo largo de su mandato la Relatora Especial espera prestar especial atención a las cuestiones relacionadas con los derechos sociales, culturales, económicos y ambientales de los pueblos indígenas.
IV. Comentarios preliminares sobre la visión de la Relatora Especial para el mandato
48. De conformidad con el mandato que le confió el Consejo de Derechos Humanos, la Relatora Especial tiene la intención de trabajar en los ámbitos de los que generalmente se ocupan los titulares de mandatos de procedimientos especiales, a saber: la promoción de buenas prácticas, las evaluaciones de países, las comunicaciones sobre presuntas violaciones de derechos humanos y los estudios temáticos. Al trabajar en esos ámbitos, coordinará sus actividades con los otros dos mecanismos de las Naciones Unidas con mandatos específicos sobre los pueblos indígenas y con los órganos de tratados y los sistemas regionales de derechos humanos. En toda esta labor, la Relatora Especial pretende seguir y reforzar las observaciones y las recomendaciones formuladas por sus predecesores.
49. En el actual contexto mundial, en el que la comunidad internacional está elaborando la agenda para el desarrollo después de 2015, la Relatora Especial constata la importancia de supervisar la manera en la que los derechos de los pueblos indígenas al desarrollo, la tierra, los territorios, los recursos y la cultura, entre otros, se examinarán en esa labor mundial. Es consciente de que la integración del enfoque del desarrollo basado en los derechos humanos y la incorporación de los derechos humanos en las políticas generales siguen siendo bastante marginales en el conjunto de los programas mundiales y nacionales de desarrollo. Reflejo de esa realidad es la manera en la que los pueblos indígenas fueron en general dejados de lado en la concepción, las metas, los indicadores y la aplicación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
50. Guardan estrecha relación con la agenda para el desarrollo los tratados y los acuerdos multilaterales y bilaterales de carácter mundial y regional sobre inversión y comercio suscritos por Estados en los que hay pueblos indígenas. Muchos de esos tratados y acuerdos repercuten directamente en la consideración y el uso de las tierras, los territorios, los recursos y los sistemas tradicionales de conocimiento de los pueblos indígenas. En el pasado, algunos pueblos indígenas participaron en las negociaciones del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio de la Organización Mundial del Comercio (OMC) debido a las repercusiones que podía tener en sus derechos al conocimiento tradicional, por ejemplo en relación con el uso de plantas medicinales. Algunos acuerdos que permiten la liberalización y la desregulación de leyes y políticas vigentes y tienen el efecto de menoscabar normas de derechos humanos, sociales y ambientales en vigor, pueden ser perjudiciales para los pueblos indígenas. Debe trabajarse mucho más para comprender cabalmente la manera en la que esos tratados y acuerdos pueden socavar o reforzar los derechos de los pueblos indígenas y el modo en el que configuran las trayectorias de los planes nacionales de desarrollo económico.
51. Habida cuenta del agravamiento de la crisis ambiental y de los esfuerzos cada vez mayores de la comunidad internacional para afrontarla, la Relatora Especial reconoce la necesidad de analizar los efectos de la crisis en los pueblos indígenas y velar por que las medidas encaminadas a mitigarlos no redunden en una mayor marginación de los pueblos indígenas y en nuevas violaciones de sus derechos. La Relatora Especial tiene la intención de examinar cómo afecta la situación ambiental a los derechos humanos de los pueblos indígenas y la manera en la que las decisiones, las políticas y los programas adoptados en el marco de acuerdos ambientales multilaterales tienen en cuenta los derechos y los problemas de los pueblos indígenas y sus contribuciones a la resolución del problema.
52. Es obvio que los acuerdos y los tratados de inversión económica y comercio actuales y futuros, así como las convenciones sobre el medio ambiente y la cultura, repercuten directamente en los derechos económicos, sociales, ambientales y culturales de los pueblos indígenas.
Aunque hay numerosas cuestiones que merecen un estudio temático, para maximizar los efectos de sus investigaciones, la Relatora Especial tiene la intención de centrar la labor que realizará en los tres años que durará su mandato en las cuestiones relacionadas con los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de los pueblos indígenas, entre ellas las siguientes:
• Las cuestiones de pobreza, desigualdad y desarrollo que afrontan los pueblos indígenas, en particular su derecho a determinar sus propias concepciones y estrategias de desarrollo, y la manera en que dichas cuestiones han de tratarse en el proceso de definición de objetivos de desarrollo sostenible y de elaboración de la agenda para el desarrollo después de 2015;
• La situación de los pueblos indígenas en cuanto a la salud, en particular las cuestiones de acceso a servicios de salud adaptados a su cultura, la medicina tradicional y el papel de los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de curación indígenas a ese respecto;
• Las cuestiones relacionadas con el derecho de los pueblos indígenas a la educación, especialmente a la educación bilingüe e intercultural, y el acceso a servicios educativos apropiados que tengan en cuenta sus culturas;
• Las medidas de protección y promoción del patrimonio cultural y el conocimiento tradicional indígenas, en particular la creación de convenciones y procesos normativos relativos a la protección del conocimiento tradicional y el respeto del derecho a la cultura, y un aprovechamiento común justo de los beneficios derivados del aprovechamiento del conocimiento, las innovaciones y las prácticas de los pueblos indígenas;
• Los derechos económicos y sociales y otras cuestiones de derechos humanos que afectan a las mujeres y los niños indígenas en diversos contextos, como la migración, la trata de mujeres y niñas, los conflictos violentos, la economía informal y el trabajo infantil;
• Los efectos en los pueblos indígenas de las políticas y los programas de las instituciones financieras internacionales y regionales, los acuerdos de inversión y comercio multilaterales y bilaterales y la ayuda extranjera, especialmente en relación con la elaboración de proyectos que los afecten, incluidas las buenas prácticas en este tipo de cooperación;
• Los efectos en los pueblos indígenas de las políticas, los programas y las decisiones aplicados en el marco de acuerdos multilaterales sobre medio ambiente jurídicamente vinculantes [4] , particularmente en lo tocante a la manera en la que los derechos consagrados en la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas, el Convenio Nº 169 (1989) de la OIT y otros instrumentos conexos de derechos humanos se protegen, se respetan y se ejercen en el marco de la aplicación de esos instrumentos en el plano nacional.
53. Aunque los anteriores titulares del mandato de Relator Especial integraron un eje de trabajo sobre las mujeres y los niños, también en sus visitas a los países, con arreglo a los mandatos establecidos por el Consejo de Derechos Humanos, las mujeres y los niños nunca han sido objeto de un informe temático. La actual Relatora Especial considera que es momento de corregir esta situación y reconoce la necesidad de coordinarse estrechamente con otros titulares de mandatos de procedimientos especiales, en particular los que se ocupan de cuestiones relativas a las mujeres y los niños, y con órganos de tratados como el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer y el Comité de los Derechos del Niño.
54. La evaluación de la situación de los pueblos indígenas en países concretos será un elemento crucial para que el mandato de la Relatora Especial sea exitoso. Como el tiempo y los recursos son limitados, esas visitas deberán prepararse cuidadosamente para maximizar sus resultados.
• Las cuestiones de pobreza, desigualdad y desarrollo que afrontan los pueblos indígenas, en particular su derecho a determinar sus propias concepciones y estrategias de desarrollo, y la manera en que dichas cuestiones han de tratarse en el proceso de definición de objetivos de desarrollo sostenible y de elaboración de la agenda para el desarrollo después de 2015;
• La situación de los pueblos indígenas en cuanto a la salud, en particular las cuestiones de acceso a servicios de salud adaptados a su cultura, la medicina tradicional y el papel de los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de curación indígenas a ese respecto;
• Las cuestiones relacionadas con el derecho de los pueblos indígenas a la educación, especialmente a la educación bilingüe e intercultural, y el acceso a servicios educativos apropiados que tengan en cuenta sus culturas;
• Las medidas de protección y promoción del patrimonio cultural y el conocimiento tradicional indígenas, en particular la creación de convenciones y procesos normativos relativos a la protección del conocimiento tradicional y el respeto del derecho a la cultura, y un aprovechamiento común justo de los beneficios derivados del aprovechamiento del conocimiento, las innovaciones y las prácticas de los pueblos indígenas;
• Los derechos económicos y sociales y otras cuestiones de derechos humanos que afectan a las mujeres y los niños indígenas en diversos contextos, como la migración, la trata de mujeres y niñas, los conflictos violentos, la economía informal y el trabajo infantil;
• Los efectos en los pueblos indígenas de las políticas y los programas de las instituciones financieras internacionales y regionales, los acuerdos de inversión y comercio multilaterales y bilaterales y la ayuda extranjera, especialmente en relación con la elaboración de proyectos que los afecten, incluidas las buenas prácticas en este tipo de cooperación;
• Los efectos en los pueblos indígenas de las políticas, los programas y las decisiones aplicados en el marco de acuerdos multilaterales sobre medio ambiente jurídicamente vinculantes [4] , particularmente en lo tocante a la manera en la que los derechos consagrados en la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas, el Convenio Nº 169 (1989) de la OIT y otros instrumentos conexos de derechos humanos se protegen, se respetan y se ejercen en el marco de la aplicación de esos instrumentos en el plano nacional.
53. Aunque los anteriores titulares del mandato de Relator Especial integraron un eje de trabajo sobre las mujeres y los niños, también en sus visitas a los países, con arreglo a los mandatos establecidos por el Consejo de Derechos Humanos, las mujeres y los niños nunca han sido objeto de un informe temático. La actual Relatora Especial considera que es momento de corregir esta situación y reconoce la necesidad de coordinarse estrechamente con otros titulares de mandatos de procedimientos especiales, en particular los que se ocupan de cuestiones relativas a las mujeres y los niños, y con órganos de tratados como el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer y el Comité de los Derechos del Niño.
54. La evaluación de la situación de los pueblos indígenas en países concretos será un elemento crucial para que el mandato de la Relatora Especial sea exitoso. Como el tiempo y los recursos son limitados, esas visitas deberán prepararse cuidadosamente para maximizar sus resultados.
En el primer año de su mandato, la Relatora Especial espera realizar visitas a países de todas las regiones.
Observa que, además de visitar países del hemisferio norte como los países nórdicos, los Estados Unidos de América y el Canadá, los anteriores Relatores Especiales realizaron numerosas visitas a la región de América Latina.
La Relatora Especial es consciente de que ello obedece en gran medida a la buena disposición de los países de esta región a recibir visitas de los Relatores Especiales para examinar cuestiones relativas a los pueblos indígenas. Espera que los países de otras regiones, especialmente de Asia y África, muestren una disposición similar a lo largo de su mandato. La Relatora Especial también prevé que las visitas a países concretos sirvan para alimentar sus estudios temáticos.
55. El mandato de la Relatora Especial se basa en el establecimiento de una comunicación fluida con las organizaciones indígenas y en la recepción de comunicaciones de particulares e instituciones relativas a sus derechos humanos y sus libertades fundamentales.
55. El mandato de la Relatora Especial se basa en el establecimiento de una comunicación fluida con las organizaciones indígenas y en la recepción de comunicaciones de particulares e instituciones relativas a sus derechos humanos y sus libertades fundamentales.
La Relatora Especial ya ha redactado varias comunicaciones a gobiernos sobre cuestiones que le fueron señaladas, y recuerda que el Consejo de Derechos Humanos instó a los Estados a cooperar con los procedimientos especiales y ayudarles en el desempeño de sus tareas, a facilitarles oportunamente toda información necesaria y a responder sin dilación indebida a las comunicaciones que estos les transmitan (resolución 5/2, párr. 2).
En la medida en que lo permitan los limitados recursos disponibles, la Relatora Especial intentará también seguir con la práctica iniciada por el anterior Relator Especial de realizar visitas in situ para examinar a fondo casos específicos de denuncias de violaciones de derechos humanos que se pongan en su conocimiento.
56. Como se señaló anteriormente, la Relatora Especial espera contribuir a la operacionalización de los derechos de los pueblos indígenas por los siguientes medios: dar a conocer los derechos de los pueblos indígenas; contribuir a elaborar indicadores con los que evaluar los avances; seleccionar buenas prácticas; ayudar a encontrar puntos de convergencia entre las posiciones de los Estados y las de los pueblos indígenas; y ofrecer orientación en la interpretación de los derechos. En relación con los obstáculos señalados en la sección III sobre la persistencia de actitudes discriminatorias hacia los pueblos indígenas en la sociedad dominante, la Relatora Especial prevé que un componente esencial de su labor será dar a conocer entre la población general los derechos y las preocupaciones de los pueblos indígenas.
56. Como se señaló anteriormente, la Relatora Especial espera contribuir a la operacionalización de los derechos de los pueblos indígenas por los siguientes medios: dar a conocer los derechos de los pueblos indígenas; contribuir a elaborar indicadores con los que evaluar los avances; seleccionar buenas prácticas; ayudar a encontrar puntos de convergencia entre las posiciones de los Estados y las de los pueblos indígenas; y ofrecer orientación en la interpretación de los derechos. En relación con los obstáculos señalados en la sección III sobre la persistencia de actitudes discriminatorias hacia los pueblos indígenas en la sociedad dominante, la Relatora Especial prevé que un componente esencial de su labor será dar a conocer entre la población general los derechos y las preocupaciones de los pueblos indígenas.
V. Conclusiones
57. Tanto a nivel internacional como nacional, existe una sólida base jurídica y política sobre la cual avanzar en la implementación de los derechos de los pueblos indígenas, y ha habido numerosos avances al respecto.
58. Sin embargo, todavía hay numerosos obstáculos que impiden que los pueblos el pleno ejercicio de los derechos humanos, observables en mayor o menor medida en todos los países en los que viven.
59. Un obstáculo para la aplicación de las normas internacionales de derechos humanos relativas a los pueblos indígenas tiene que ver con la aplicación del concepto de "pueblos indígenas" en relación con ciertos grupos.
60. Al no reconocer a ciertos grupos como pueblos indígenas, los Estados y otros agentes soslayan la aplicación de las normas internacionales y los mecanismos de protección más apropiados para tratar los tipos de problemas de derechos humanos que esos grupos comparten con los que en todo el mundo suelen considerarse grupos indígenas.
61. Es necesario aplicar un enfoque flexible que tenga en cuenta los atributos esenciales que distinguen a los pueblos indígenas de los grupos minoritarios u otras comunidades locales. Ese enfoque debe centrarse en los derechos en cuestión y examinar si el marco internacional relativo a los derechos de los pueblos indígenas resulta útil para tratar las problemáticas y las preocupaciones que afrontan los grupos interesados.
62. Un segundo obstáculo consiste en las dificultades que tienen los Estados para en la operacionalización de los derechos de los pueblos indígenas. Esas dificultades se relacionan con la falta de conocimiento de los derechos y las normas; dificultades en la identificación de pasos prácticos para la implementación; e interpretaciones contradictorias del contenido de los derechos.
63. Con respecto a las dificultades que entraña la identificación de pasos prácticos para la implementación, es importante que los Estados, junto con los pueblos indígenas, procedan a una planificación estratégica, elaboren mecanismos de seguimiento e indicadores, y seleccionen las medidas que han dado buenos resultados e intenten replicar las experiencias exitosas.
64. Un tercer obstáculo para la plena y efectiva realización de los derechos de los pueblos indígenas es la falta de adopción de medidas de reconciliación con los pueblos indígenas y de reparación de las violaciones de derechos humanos cometidas en el pasado.
65. No hay un camino único o vía rápida de reconciliación, y la historia y el contexto de cada país harán necesariamente que las respuestas sean diferentes. No obstante, el proceso suele entrañar el reconocimiento de los agravios históricos, la adopción de medidas positivas de reparación y de resarcimiento de las manifestaciones contemporáneas de los daños pasados y la aplicación de medidas que garanticen que las violaciones no se repitan.
66. Un cuarto obstáculo a la plena efectividad de los derechos de los pueblos indígenas, asociado a las labores inconclusas de reconciliación, es la persistencia de percepciones negativas de los pueblos indígenas en el seno de las sociedades en las que viven, incluidos sus gobiernos.
67. Entre esas percepciones negativas están la discriminación, los prejuicios y las concepciones estereotipadas de los pueblos indígenas; las actitudes que vuelven invisibles a los pueblos indígenas para las sociedades dominantes de los países en los que viven, haciendo que sus contribuciones a la historia y la configuración social y cultural del presente de esos países se desconozcan o se minusvaloren; la incomprensión de las razones por las que hay que proteger los derechos de los pueblos indígenas y los métodos para conseguirlo; y la percepción de que los intereses de los pueblos indígenas se oponen a los de la sociedad dominante.
68. Finalmente las condiciones sociales y económicas de los pueblos indígenas, desventajosas en casi todo el mundo con respecto a la mayoría de la población de las sociedades en las que viven, constituyen un quinto obstáculo a su pleno ejercicio de los derechos humanos. Mientras no gocen de unas condiciones mínimas de bienestar, los pueblos indígenas no podrán prosperar verdaderamente manteniendo intactos sus derechos.
69. La Relatora Especial es plenamente consciente de lo difícil que es afrontar y superar los problemas persistentes, pero espera poder avanzar en la eliminación de algunos de esos obstáculos a lo largo de su mandato.
70. Además, la Relatora Especial se propone llevar a cabo su trabajo en los ámbitos de los que generalmente se ocupan los titulares de mandatos de procedimientos especiales, a saber: la promoción de buenas prácticas, las evaluaciones de países, las comunicaciones sobre presuntas violaciones de derechos humanos y los estudios temáticos..
71. Aunque hay muchas cuestiones que merecen estudios temáticos, para maximizar los efectos de sus investigaciones la Relatora Especial tiene la intención de centrar sus esfuerzos en los próximos tres años de su mandato en las cuestiones relacionadas con los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de los pueblos indígenas.
NOTAS
[1] African Commission on Human and Peoples’ Rights, Report of the African Commission's Working Group of Experts on Indigenous Populations Communities, submitted in accordance with the “Resolution on the Rights of Indigenous Populations/Communities in Africa”, adopted by the African Commission on Human and Peoples’ Rights at its 28th ordinary session (2005), pp. 92–93.
[2] La transcripción y la información adicional sobre la petión de disculpas están disponibles http://australia.gov.au/about-australia/our-country/our-people/apology-to-australias-indigenous-peoples.
[3] La información adicional sobre las disculpas está disponible en www.pm.gc.ca/eng/news/2008/06/11/pm-offers-full-apology-behalf-canadians-indian-residential-schools-system.
[4] Entre otros, la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, la Convención sobre la Diversidad Biológica, la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y el Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre.
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